拉美國家經濟自由化改革反思

　　20世紀80年代以來，以實現經濟市場化和全球化為取向的經濟改革成為世界發展進程的主要潮流，新自由主義意識形態在這一進程中占據了主導地位。此期間，在西方債權國和債權銀行的壓力下，拉美國家進行了激進的經濟自由化改革。尤其在80年代末以后，拉美國家按照“華盛頓共識”政策處方，掀起了轉換經濟發展模式的高潮，最終陷入嚴重的經濟和社會危機。90年代中期以后，拉美各國對“第一代改革”進行了深刻反思，開始推行以注重經濟政策與社會政策相協調為特征的“第二代改革”，實行“有社會公正的增長戰略”，其中的經驗教訓極為典型和深刻。

　　經濟調整：失去的十年

　　20世紀六七十年代，大多數拉美國家走上了以政府主導和貿易保護為特征的“進口替代”式工業化發展道路。為了彌補貿易赤字和本國資本的不足，這一地區幾乎所有國家都在大量吸收外國資本，尤其是來自國際商業銀行的貸款。80年代初，由于拉美各國國際收支出現巨大逆差，以及國際利率大幅攀升的大背景，直接引發了普遍的債務支付危機。危機爆發后，眾多私人銀行瀕臨破產。為保持社會穩定，各國政府將這些銀行國有化，把私人債務轉為國家債務，巨大的還貸壓力引發了拉美國家嚴重的財政危機，政府通過緊縮社會開支的方式將債務最終轉嫁到公民頭上。此外，為償還外債，拉美各國政府大幅削減進口，導致國內供給緊缺，物價飛速上漲，通貨膨脹加劇，中下層居民生活日益艱難，社會貧富分化加重，社會矛盾進一步加深。美國政府和國際貨幣基金組織(微博)、世界銀行等國際金融機構從新自由主義理念出發，全盤否定拉美國家以往實行的“進口替代”內向工業化發展模式，認為拉美債務危機的根源在于該地區實施了內向增長模式和保護主義政策，以及國家在經濟中發揮的作用過大、私人部門的相對軟弱。由此強調拉美國家必須減少國家干預，實行對外貿易自由化，取消政府對價格體系的干預，縮小公共部門的規模，對大多數國有企業實行私有化，放松國家對勞動力市場的控制，取消政府對信貸機制的管制，削減政府支出等。

　　1985年美國提出“貝克計劃”，要求債務國進行“綜合、全面的宏觀經濟與結構改革”，即實行國有企業私有化，減少政府對經濟的干預，進一步開放資本和股票市場，放松投資限制、實行資本流動自由化，實行貿易自由化和進口管制的合理化，改革稅收體系和勞動力市場，以及糾正價格扭曲現象，并以此作為進行債務談判的條件。拉美國家在外資流入急劇減少的情況下，為從美國和國際多邊金融機構獲得更多貸款，被迫開始了經濟自由化改革的進程。1989 年，美國政府提出“布雷迪計劃”，進一步要求債務國進行新自由主義發展模式的改革。貝克計劃和布雷迪計劃的出籠，強制陷入債務危機的拉美國家按照新自由主義發展模式實施改革。由此，拉美地區掀起了轉換經濟發展模式的新高潮，新自由主義發展模式在拉美廣泛推行。

　　整個80年代，拉美地區經歷了持續的經濟衰退，平均經濟增長率由1950～1980年的5.3%下降為1.1%，社會形勢也日益惡化，因而被稱為“失去的十年”。

　　結構改革：又一個失去的十年

　　從20世紀80年代后期至90年代初期，拉美國家逐漸由一般性經濟調整向改變發展模式的結構性改革轉變，新自由主義成為改革的主導理念、政策基礎和顯著特征。雖然拉美各國實行自由化改革(“第一輪改革”)的進程有先有后，后來轉入“第二代改革”的年代或早或遲，但從總體上看，整個90年代是由新自由主義主導的大規模、寬領域、深層次的宏觀經濟和結構改革主要階段。在這個階段，對拉美國家的改革具有綱領性地位、并對改革進程產生深刻影響的政策文獻，是由美國政府和國際金融機構在80年代末炮制的“華盛頓共識”。

　　“華盛頓共識”是主張自由放任資本主義的新自由主義走向鼎盛時期的產物，它最初只是針對拉美經濟調整與改革而開列的一攬子政策清單，包括財政緊縮、外國直接投資自由化、貿易自由化、私有化、放松政府管制等十方面內容。它的炮制者們堅信，國家干預、保護主義以及計劃經濟、國有經濟已經走向終結，市場法則和私有制已經獲得最終勝利。后來，在世界銀行和國際貨幣基金組織的推波助瀾下，這些政策在發展中國家經濟改革中被廣泛推行。

　　依照美國和國際金融機構開列的處方，拉美國家相繼加快了經濟結構改革的進程。改革的基本和普遍的取向是實行進口自由化(取消配額，降低關稅，減少稅種等等)、國內金融體制自由化(利率自由化，降低儲備金率，限制或結束信貸分配，關閉國有銀行或將其私有化等等)、開放國際收支的資本項目(取消外匯管制，消除對外國直接投資及其他各種資本流動的限制)、私有化(把國有公司出售給國內外私人資本，這些公司主要是大型自然資源公司和壟斷性公用事業(1610.559,-0.03,-0.00%))和稅制改革(調整稅收結構，限制稅種，降低稅率)，此外還有勞工政策改革(諸如取消終生雇傭和償付高昂的解雇費等慣例，簡化臨時雇傭程序)、社會保障制度改革(諸如將傳統的現收現付養老金改為資本化的私人養老金)等等。拉美經濟改革范圍之廣、程度之深，在拉美歷史上前所未有。

　　然而，這一系列激進的改革并未給該地區帶來經濟增長活力，反而產生了嚴重的經濟和社會后果。

　　一是貿易自由化導致了貿易赤字的增長，資本項目開放導致了大量短期資本為主導的外資(債券、間接投資、商業銀行貸款)流入，加劇了地區經濟的脆弱性和動蕩性。

　　二是拉美國家過早開放資本項目和不成熟的金融自由化增加了金融風險，導致金融危機瀕發。

　　三是以減稅為重要內容的改革并未帶來如預期中的稅收增長，政府赤字下降是由于削減了開支，而非收入增加。

　　四是社會領域的私有化改革加劇了社會階層分化。依照“華盛頓共識”的政策主張，許多拉美國家把社會公益服務移交私人部門，而私有化體系只為那些付得起費用的階層提供教育、保健服務，社會保障收益大多流入中等收入階層，因而加劇了社會分層，并且因違反了所有公民享有社會公益服務的平等權利而遭致頗多爭議。

　　五是改革使拉美地區嚴峻的就業問題進一步惡化，就業數量和就業質量明顯下滑。除了GDP增長放緩的影響外，國企私有化、投資自由化和貿易自由化也導致失業人口巨幅增加，而大部分外國直接投資對就業創造的貢獻微弱。同時，貿易自由化改革和高估匯率刺激了進口，損害了出口，國內企業不得不降低成本，縮減工人。

　　六是收入分配不公和貧困化問題加重，社會發展被嚴重忽視。經濟、進口自由化、國內金融自由化、稅收改革都對收入分配產生不利的影響。另外，拉美國家新增就業機會的質量也在下降，雇員工作條件差、薪水低、生產率低以及缺乏法律保障和社會保障。這種狀況加大了勞動力市場的差異性，因而使不平等情況進一步惡化了。在90年代，拉美國家收入分配不公平程度是世界上最高的。

　　總之，經濟自由化改革沒能解決反而加重了長期困擾拉美社會的失業、收入分配不公和貧困化三大社會問題。拉美經委會也坦承，改革對就業創造與平等均產生了負面影響。就經濟表現而言，拉美經濟增長十分緩慢，2001年拉美國家的外債已接近8000億美元，比80年代債務危機爆發時的翻了一番。拉美的結構改革成為“又一個失去的十年”。由于這十年又是重增長而輕發展，社會問題突出，因而又被稱為“社會排斥的十年”。

　　第二代改革：實現有社會公正的增長

　　作為新自由主義改革試驗的犧牲品，拉美國家陷入了嚴重的經濟、社會危機。這一災難性的后果宣告了“華盛頓共識”的破產。隨著拉美地區政治格局的改變，各國對這一歷史進程也進行了深刻反思。自90年代中期起，拉美國家開始醞釀“第二代改革”，經濟學界和一些國際機構在一些重大問題上已初步形成共識。

　　1998年4月，第二屆美洲國家首腦會議簽署了《圣地亞哥宣言》，提出了“圣地亞哥共識”以替代“華盛頓共識”，其基本框架是必須減少經濟改革的“社會成本”，使每一個人都能從改革中受益;大力發展教育事業和衛生事業;不應該降低國家在社會發展進程中的作用等等。同年，世界銀行的一批經濟學家發表了題為《長征：拉美和加勒比下個十年的改革議程》的研究報告，比較系統地提出了“第二代改革計劃”。拉美經委會在2000年發表的《增長、就業與公正——拉美和加勒比地區經濟改革的效果》研究報告中，基于第一代改革的經驗教訓，提出了第二代改革的政策框架。

　　拉美經委會報告總結道：“一定不要把(經濟)結構改革看成是孤立進行的，它是包括宏觀經濟和社會領域在內的一系列政策的組成部分。”報告闡明：“我們不相信市場運作是完善的，始終能產生最有效的結果”，“盡管快速增長是必需的，增長本身卻無法為本地區的人口提供更高質量的生活。必須采取進一步的措施，來促進增長、就業和社會公平。”報告宣稱，“現在是對增長、競爭、就業和社會公平采取行動的時候了”。

　　20世紀90年代末以來，拉美國家的政治格局發生了重大變化。與此同時，多數國家開始推行以注重經濟政策與社會政策相協調為特征的“第二代改革”，其主要趨向是：擯棄以“華盛頓共識”為樣板的新自由主義教條，在保持發展市場經濟、推進貿易和投資自由化的改革方向的同時，加強政府對經濟的干預，增加社會支出，更加注重就業、減貧、收入分配、教育、醫療和社會公平。

　　拉美經委會在2005年6月發表的一份評估報告指出：“設計經濟政策時再也不可能不考慮社會目標，制定相應的社會政策時也不可能不考慮經濟目標”，并且進一步提出，制定經濟政策時，特別是制定財政、金融和收入政策時，必須將降低收入分配不公考慮在內，特別重要的是減少獲得生產性資產中的不公正;必須把社會目標放在經濟政策的中心地位，否則社會發展目標就不可能實現。該報告據此提出“實現有社會公正的增長戰略”，而這個戰略必須“把社會政策置于發展政策的中心”。

　　當前，拉美國家的第二代改革方興未艾。盡管各國在經濟、社會方面所面臨的復雜問題不可能在短期內得到解決，但它們已經擺脫了市場教條主義的羈絆，正在尋求用更加切合實際的政策手段處理面臨的問題，并在應對新的挑戰方面已建立起普遍的共識：加快經濟增長和提高生產率，同時創造更多的就業機會，實現更多的社會公正。

　　拉美國家改革與再改革的歷程表明，改革作為一種改變舊有秩序、謀求社會變革的社會行動，是特定的政治、經濟、社會環境的產物并在其特定的約束條件下展開。因而，改革的內涵與外延是具體的、歷史的，而不是抽象的、一成不變的。尤其是一個范圍廣泛、曠日持久的改革計劃，它的內容和目標都應從本國的實際情況出發，并隨著條件的變化而改變;并且，由于客觀條件和主觀因素的制約，人們在認識上總是帶有一定的歷史局限性，任何改革過程都不可避免地存在這樣或那樣的缺陷，因而改革本身就是一個需要時常加以評估，以便根據客觀形勢的變化適時調整、糾偏和更新的過程，不存在某種一貫正確、永恒不變的“絕對真理”。而評價某項改革的合理性和成敗得失，不能從抽象的概念出發，也不應片面地僅以經濟收益為評判標準，而應當從實際產生的政治、經濟、社會的效應出發，以社會收益最大化、社會成本最小化為準則，加以綜合判斷。

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