這個世界還遠未從金融危機中完全解脫，然而導致危機的金融公司卻因“大而不倒”依舊逍遙。不過，日前媒體報道，美國司法部或與涉嫌違規處理次級按揭的美國銀行達成和解協議。檢方承諾暫緩起訴，但開出130億美元天價罰單。萬一談判破局，無法達成和解，司法部考慮正式提起刑事訴訟。
“對摩根大通的調查將成為司法部進行其他調查的模板。”司法部長埃里克·霍爾德誓言，他會對引起金融危機的數家大銀行徹查到底。“這起案件表明，任何金融機構都不能凌駕于法律之上。”
小小檢察官杠上金融巨頭，會否手軟，有無難言之隱?何謂緩起訴協議?它究竟是大企業的護身符，還是檢方手中的核武器?
“大到不會坐牢”
上世紀八十年代，里根總統上臺后，堅持推行新自由主義政策。他的口頭禪簡明扼要：政府本身才是問題。
里根政府大力解除管制，擁抱自由競爭，美國徹底轉向金融資本主義。在“喧囂的九十年代”，華爾街如虎添翼，新型金融衍生交易層出不窮，讓人眼花繚亂。空前繁榮的金融市場，一片花團錦簇，呈現烈火烹油之勢，大小投資者，爭先恐后投身其中。
然而，好景不長，2007年金融泡沫無預警破裂，導致哀鴻遍野，荷包慘遭失血的民眾如夢方醒，紛紛將矛頭指向金融巨頭。沒錯，大銀行就是危機的始作俑者。政府再不出手，鐵腕打擊，更待何時?
讓人大失所望的是，千夫所指的大銀行，居然與檢方及監管當局大玩法律游戲，風暴圈中從容突圍，再度笑傲江湖。難怪哈佛大學破產法女教授沃倫拍案而起，辭職競選參議員。她的批評一針見血：“金融寡頭，居然大到不能倒，大到不能起訴，大到不會坐牢。”
《專橫的正義——美國檢察官的權力》一書中，華盛頓大學法學教授戴維斯感慨：“幾乎總是不公開行使的檢察自由裁量權，讓檢察官成為美國刑事訴訟制度中權力最大的官員。”然而，威風凜凜的檢察官，面對金融巨頭時，情況總會生變。
嚴打金融巨鱷，對政府來說是投鼠忌器，很可能動搖國本。刑偵預算本來就捉襟見肘，再耗費無數財務、司法、人力資源，和銀行重金禮聘的辯方律師打起官司，纏斗成一團，不知要打到猴年馬月。再者，法庭如戰場，刑事審判千變萬化，檢方也不敢打包票必能立于不敗之地。若有閃失，檢察官的政治前途也就不問可知了。
當年安達信會計師事務所一審被判有罪，無奈只能關門大吉;然而，二審居然神奇逆轉，最高法院推翻原判決，表示陪審團獲得錯誤指示，故無法判斷安達信罪名能否成立。
今天，美國90%以上的刑事案件都以“控辯交易”結案，各退一步，海闊天空。以美國銀行案為例，違規處理次級按揭，危害極大，檢方提起公訴，師出有名。但幾十起同類案件，無一例外皆以緩起訴(deferredprosecution agreements，簡稱DPAs)收場，沒有一位著名金融家鋃鐺入獄。
在傳統刑法中，自然人為犯罪主體。公司雨后春筍般涌現后，追究公司刑事責任被提上議事日程。1909年，美國最高法院判決紐約中央和哈得遜河鐵路公司一案，首次認定企業持續并系統性地犯下不法行為，就有理由受到刑法制裁。
話雖如此，較之個人，財大氣粗的跨國金融巨頭，絕對是個難纏的對手。再加上美國檢察官實行個人負責制，享有廣泛的自由裁量權。美國承認“選擇性起訴”原則——檢察官不必把所有刑事案件都交給法庭審判，可以有選擇地對其中部分案件作出自由裁量，決定不起訴。這都給這類案件最終是否起訴帶來了不確定性。
應對金融寡頭的核武器“緩起訴”
隨著公訴裁量權的擴大和非刑罰化潮流的發展，追究犯罪和懲罰犯罪不再是公訴的唯一目的，而矯正犯罪、修復法治秩序才是檢方首先要考慮的價值。
體現公訴真諦的緩起訴制度，適用對象突破毒品犯罪初犯、未成年人，1993年擴展到大企業。最近十年內，美國司法部麾下檢察官，與大公司簽署了278份緩起訴協議。其中，2007年41份，2010年40份。最近四年，至少十家福布斯百強美國公司，簽署過緩起訴協議。
協議內容包括但不限于：企業承認過錯、支付罰金、高層配合調查、解雇肇事者(董事長、董事)、進行結構性改革(合規與強制報告制度)，任命公司監察人監督企業。檢察官單方面決定企業是否違反協議，基本不受司法審查制約。流風所及，英國也開始效仿。
支持這一做法的人相信：緩起訴減少訴訟環節、縮短訴訟時間、也降低了訴訟成本，有利于節約司法資源。一言以蔽之，“緩起訴”協議成了檢察官手中換取大銀行合作、令它們支付天價罰金的神兵利器。檢察官在不違背公平正義的情況下決定暫緩起訴大銀行，實際效果比審判更佳，好處多多。
根據美國法律，公司遭到刑事起訴，會帶來嚴重的附帶損失。商譽蒙上陰影，股價應聲而落，難以獲得貸款，無法投標政府出資項目。最恐怖的是，聯邦和各州監管機構有義務暫停公司各項許可證和執照。對于從事特許行業的金融機構，后果不堪設想。
諷刺的是，如果走到終審判決，銀行民事賠償金額或許不過數百萬美元。但如果檢方高調宣布起訴，市場不利傳言滿天飛，銀行遭受的附帶損失將難以估量。檢方起訴，而非法官判決，成了最能讓金融巨頭寢食難安的“核武器”。
批評者則認為，緩起訴和解協議標準略顯模糊，天價罰金效果存疑，檢察官執法透明度欠佳，法官司法審查淪為一紙空文。哈佛大學出版社新書《大到不會坐牢：檢察官如何與企業妥協》，提醒緩起訴協議負面效應不宜低估。
保守派法學教授愛潑斯坦為銀行家鳴冤叫屈。他在《華爾街日報》發表《緩起訴騙局》一文，指責檢方濫用權力，乘人之危，對企業家趁火打劫。
緩起訴協議中規定：企業對雇員和高管執行職務的侵權行為負有轉承責任。2003年1月，前司法部副部長拉里·湯普森簽署備忘錄，要求聯邦檢察官積極運用轉承責任，威脅企業家同意簽署和解協議，包括開除不法雇員和同意接受政府嚴格監管等，這樣才能逃脫牢獄之災。
鑒于檢方起訴的后果非常嚴重，難怪銀行家寧愿委曲求全、花錢買平安。“緩起訴協議不符合公共利益，文本看起來更像斯大林大清洗審判中的原告自白書。驚魂未定的公司公開認錯，低聲下氣接受懲罰，離譜至極。”愛潑斯坦教授稱：“檢方不啻于集陪審團和法官于一身，發號施令，違背美國三權分立原則。”
今年5月，瑞士第二大銀行瑞士信貸與美國司法部達成緩起訴和解協議。瑞士信貸承認“密集而廣泛地謀劃”幫助美國客戶逃稅100億美元，同意支付26億美元罰金。
起初，瑞士信貸不打算合作。美國檢方絞盡腦汁，精心籌劃。《紐約時報》稱，美國不打算將瑞士信貸判處“死刑”。考慮到一旦提起刑事指控，監管機構將吊銷瑞信美國分部的營業執照，控方順勢提出緩起訴協議——天價罰款換取不起訴、不停業。識時務的瑞信，最終同意支付巨額罰金，開除3名參與逃稅的員工，評估過去的不當行為并提出整頓方案。
日前，法國巴黎銀行涉嫌與蘇丹、伊朗等被美國列入黑名單的國家有生意往來，被認為將是下一家認罪的銀行。坊間傳言，美國司法部開出緩起訴價碼100億美元，并要求首席執行官必須下臺。奧朗德總統不得不親自出馬和奧巴馬溝通，后者以外交辭令回應：“不會干涉司法程序，法律規則不是由政治私利決定的。”
《紐約時報》稱，公眾擔心金融機構發展得太過龐大，與刑事指控“絕緣”，瑞士信貸認罪一事證明這種擔心是多余的。英國金融監管局主席特納勛爵在銀行圈聚會上，抱怨罰款問題上英國處處向美國看齊，出現“軍備競賽”傾向。
緩起訴協議暗藏玄機，大有一劍封喉之效。套向大銀行的圈套越拉越緊。美國司法部的做法，對于保護消費者權益、維護法制至關重要。可借鑒之處，值得中國深思。
作者為中國政法大學比較法學院教師
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