2013年3月12日，美國國家情報主任詹姆斯•克萊伯(James Clapper)在美國參議院情報委員會舉行的聽證會上公布新版《美國情報界全球威脅評估報告》(Worldwide Threat Assessment of the USIntelligence Community，以下簡稱報告)。 報告以美國全球戰略為出發點和落腳點，從全球和地區兩個層面對美國面臨的威脅與挑戰進行評估。
一
與歷年報告相比，新版報告明確將美國面臨的安全威脅劃分為全球和地區兩個層面，這不僅有利于美國政府進一步認清自身面臨的各層級安全威脅，也有助于美國情報界明確其在未來一段時間的優先關注方向和工作重點。
首先，報告分別從網絡安全、恐怖主義和跨國有組織犯罪、大規模殺傷性武器擴散、反情報和太空反制，以及自然資源這六大領域對美國面臨的全球威脅與挑戰進行評估。
在網絡安全領域，報告認為，美國正在經歷一個大變革、大轉型的時代，美國關鍵基礎設施、國家經濟、個人生活，甚至是對世界的基本認識都與數字技術和互聯網緊密聯系在一起。這種聯系會引發有關網絡威脅的兩種“滯后”，即人們對數字安全和減緩潛在風險的理解滯后于網絡攻擊者對數字技術的應用能力，人們在擬定普遍可接受的網絡行為準則方面所取得的進展滯后于相關國家通過網絡途徑實現戰略目標的步伐。而網絡空間普遍行為準則的缺失將大幅提升國家間出現誤判的幾率，進而導致沖突升級。對此，報告首次明確將美國面臨的網絡威脅界定為“網絡攻擊”和“網絡間諜”兩大類。
在恐怖主義和跨國有組織犯罪領域，隨著全球“圣戰”運動日趨分散化，美國面臨的恐怖主義威脅正經歷一個轉折期，美本土及其海外利益仍面臨恐怖主義威脅。報告指出，“基地”核心組織高層領導人在2012年的相繼喪命加速了該組織的衰落，使其逐漸喪失對西方國家發動復雜和大規模襲擊的能力，但該組織不會放棄對美本土發動襲擊的最初宗旨;“基地”組織阿拉伯半島分支仍將對美國本土發動攻擊作為該機構跨國戰略的重要組成部分，并持續修訂針對西方世界目標的相關戰術、技能和流程;反社會類型的個體極端暴力活動正成為現代化社會最突出、最嚴重、最難防范的犯罪形式。 統計顯示，美歐等國本土暴力極端主義在2012年一年策劃實施的恐怖襲擊就不下十起。此外，本土暴力極端主義在實施襲擊計劃時還表現出對“簡易爆炸裝置”(IED)的持續關注和興趣，并傾向于將美國國防部所屬機構列為襲擊目標。報告認為，中東地區主要國家內部的政治動蕩為“基地”分支機構，以及與“基地”組織有類似意識形態的個人提供了襲擊美國在當地利益的絕佳環境。2012年美國班加西使館遇襲案，以及2013年初阿爾及利亞阿麥納斯油田人質事件再次證明，一些零散、獨立的恐怖分子在缺少“基地”分支機構領導人直接指揮的情況下完全有能力對美發動攻擊。此外，跨國有組織犯罪會逐步削弱良性社會管理方式，阻礙經濟競爭力并造成財產大量流失。值得注意的是，新版報告首次將環境犯罪列入跨國有組織犯罪的范疇， 認為圍繞野生動物、木材和海洋資源進行的環境犯罪行為不僅會對人類的生存環境構成威脅，還會破壞全球重要國家的法制建設。
美國情報界一直嚴密關注相關國家研發和獲取大規模殺傷性武器及其運載系統的行為。報告認為，僅有個別國家能夠獲取最危險技術的時代已經不復存在，在當今經濟全球化的背景下，核生化原料及其相關技術具有的軍民兩用性，使具備一定科學經驗的人員都可以接觸并使用這些敏感原料和技術。傳統國際條約和外交手段能夠阻止大部分國家行為體獲取核生化武器，但在阻止恐怖組織獲取上述武器方面卻收效甚微。此外，報告還對敘利亞制定的化學戰計劃感到擔憂。
在反情報和太空反制領域，報告指出，國外情報機構、跨國犯罪集團和其他非國家行為體正將目標對準美國，希望能夠通過傳統間諜和技術手段獲取美國的國家安全信息，削弱美國的經濟和技術優勢，甚至對美國國家政策進程施加潛移默化的影響。對此，美國情報界仍將應對國外情報威脅視為今后一段時期的優先任務。此外，報告認為，全球供應鏈中存在的漏洞也給予對手發動針對美國基礎設施攻擊的機會。在太空反制方面，隨著未來十年具有破壞性的太空反制能力的發展，美國面臨重大太空威脅的可能性將大幅提升。
在自然資源領域，伴隨自然資源的日益短缺，圍繞諸如食品、水源、礦藏和能源的競爭將使美國面臨日益嚴峻的安全威脅。而許多對于美國全球利益至關重要的國家在緊張的自然資源局勢面前顯得十分脆弱。
其次，與往年一樣，報告將世界分為七大地區，依次對美國在相關地區和國家面臨的安全威脅進行闡述。在中東和北非地區，盡管以埃及、突尼斯、摩洛哥為代表的一些國家在民主法制領域取得進步，但大部分國家仍正在經受動亂、暴力和政治滑坡的考驗。在中東地區，伊斯蘭主義政黨成為政治開放的最大受益方。在南亞地區，隨著阿富汗“國際援助部隊”(ISAF)逐漸將阿境內的安全指揮權移交至阿“國家安全部隊”(ANSF)，阿富汗部分地區的安全局勢仍很脆弱，阿富汗“國家安全部隊”在2014年后仍需接受來自國際社會的援助。此外，塔利班仍具備向當地美國目標發動襲擊的能力。巴基斯坦國內落后的稅收系統和對國際援助的嚴重依賴使其難以實現經濟的可持續增長。在印巴關系方面，盡管兩國均釋放出改善雙邊關系的愿望，但雙方在諸如領土糾紛、恐怖主義等議題上的不信任依舊根深蒂固。盡管非洲部分地區和國家正處于穩步發展階段，但大部分非洲國家在政治危機、民主倒退和自然災害面前依舊十分脆弱，暴力、腐敗、極端主義仍是今后美國在非洲面臨的主要威脅。在東亞地區，中國在諸如伊朗、敘利亞、阿富汗等國際議題上與美國保持著“既競爭又合作”的關系。報告認為，中國在本地區的活動部分是出于對美國“亞太再平衡”戰略的回應。在俄羅斯和歐亞大陸，報告認為，俄外交政策的重點是加強與前蘇聯加盟共和國的經濟聯系。導彈防御問題依然是橫亙在美俄關系中的一大障礙，俄領導人仍將北約在歐洲部署導彈防御的計劃看成是對其核心安全利益的威脅。在敘利亞問題上，俄致力于阻止旨在推翻阿薩德政權的外部軍事干預行為。俄羅斯也不會改變對伊朗核計劃的外交立場，堅持認為互信和給予伊朗適當回報是規勸伊朗與國際原子能機構合作的最佳方式。在中亞和高加索方向，格魯吉亞新任總理伊萬尼什維利的上臺將為緩和俄格關系帶來新希望。中亞國家由于尚未建立建設性伙伴關系而引發地區動蕩的風險依然存在。拉美地區的發展出現了一些積極向好的趨勢，拉美各國抵御全球金融危機的能力顯著增強。值得注意的是，伊朗已將其勢力伸進拉美和加勒比地區，試圖以此降低其被國際社會孤立所帶來的不利影響。另外，無論誰接替已故前總統查韋斯出任委內瑞拉總統，都將面對委國內不斷惡化的商業環境和不斷加劇的宏觀經濟失衡所帶來的挑戰。在持續兩年的緩慢增長后，歐元區經濟于2012年重新陷入衰退。歐元區危機不僅對美國，還會對整個世界經濟產生重大影響。一些企業甚至已經為希臘、意大利等國可能退出歐元區做出預案。 盡管如此，報告仍然認為，考慮到歐盟領導人已經采取諸如鞏固銀行業和金融整合等措施，歐元區出現解體的可能不大。但由危機引起的防務預算削減，必定會在一定程度上削弱歐洲盟友支持北約和美國全球利益的能力。
二
與歷年報告相比，新版報告主要呈現出以下兩個特點：
第一，網絡安全超越恐怖主義成為美國在非傳統安全領域的重中之重，這在“9•11事件”后尚屬首次。究其原因，首先是隨著十年“反恐戰爭”的結束，以本•拉丹為首的“基地”組織核心領導層遭到重創，其已很難組織人力、物力和財力對以美國為代表的西方世界發動大規模有組織進攻，只能通過“零敲碎打”的方式對美國等西方國家目標進行報復性打擊。這無疑使美國可以將更多精力轉向其他新興威脅領域。其次，伴隨信息技術的飛速發展和互聯網的普，針對美國的網絡入侵行為愈發嚴重。美國面臨的網絡威脅主要體現在兩個方面：一是對美國國家經濟和安全構成危害。報告指出，近些年來，國外有關情報和安全機構大舉入侵美國政府、業界、學術界和個人的計算機網絡。報告發表后第二天，美國總統奧巴馬在接受美國全國廣播公司采訪時抱怨網絡間諜讓美國損失數十億美元并丟掉大批商業機密。 而在美國參議院軍事委員會于2013年3月12日舉行的聽證會上，美國網絡司令部司令基斯•亞歷山大也高調宣布：“外國針對美國私營企業，尤其是銀行系統的網絡攻擊日益嚴重。” 據《洛杉磯時報》報道，過去六個月，針對華爾街的網絡攻擊次數已超過140次。 此外，報告認為，以網絡罪犯為代表的非國家行為體也對美國的經濟利益構成威脅。網絡罪犯通過日益猖獗的黑市交易出售可以侵入關鍵基礎設施網絡的工具。一些商業公司也在公開市場出售計算機入侵配套元件。二是對美國關鍵基礎設施造成的風險正逐步上升。報告指出，從總體上看，現階段技術經驗的缺乏以及攻擊本身所具有的復雜程度使得大多數網絡行為體還不具備發動針對美國關鍵基礎設施的網絡攻擊能力。因此，未來兩三年內發生針對美國關鍵基礎設施的重大網絡攻擊事件的可能性不大。特別是像俄羅斯和中國這樣的“先進網絡行為體”，在與美國爆發足以威脅國家核心利益的軍事沖突之前，不太可能發動針對美國的致命網絡攻擊。然而，一些孤立國家或非國家行為體可能將發動復雜程度較低的網絡攻擊作為一種挑釁或報復方式，例如一些在技術上略顯落后但動機活躍的行為體還是能夠侵入一些具備核心功能但防護水平較低的美國網絡。美國各界必須對上述行為予以重視。
為了應對網絡攻擊帶來的威脅與挑戰，美國采取了軍事、立法與行政等一系列措施，其中又以軍事措施的力度最為明顯。早在2012年1月五角大樓發布名為《維持美國的全球領導地位：21世紀國防的優先任務》的新軍事戰略中，美軍就將維護網絡空間安全列為其重要任務之一。 在具體措施方面，美軍一方面計劃將網絡司令部由目前約900人擴充到擁有近5000名軍人和文職人員的規模， 另一方面將組建新型網絡戰團隊，網絡作戰力量將由“單純防御”轉向“攻防兼備”。美國網絡司令部司令亞歷山大3月12日宣布，“美軍正在組建40個網絡戰團隊。在這40個團隊中，有13個將被用于在國家受到重大網絡攻擊時進行反擊。其中部分團隊已經建成，開始集中應對‘最嚴重的威脅’。” 亞歷山大還特意澄清：“美國的網絡戰團隊不是防御性團隊，而是進攻性團隊。國防部將用它保衛國家。” 至此，美國將形成“三位一體”的網絡攻防力量，分別是負責防御國家級威脅的“國家任務部隊”、掌管網絡運行控制的“戰斗任務部隊”和負責防范軍隊信息系統的“網絡保衛部隊”。
面對日益嚴峻的互聯網安全形勢，結合互聯網本身所具有的互聯互通性質，尋求與他國合作成為美國在互聯網治理領域的唯一可行途徑。然而，在現實中，美國與俄羅斯、中國等世界其他主要國家在互聯網治理理念上存在差異，具體體現在治理模式和治理內容方面。報告指出，當前在互聯網治理領域所采取的“ 多重利益攸關方模式”(multi-stakeholder)為政府、商業團體、學術界和市民社會提供了一個平臺，有關各方可以借此就互聯網組織和技術標準等問題展開討論、凝聚共識。而一種“ 基于國家管理的模式”(state-managementmodel)會限制信息的跨界流通，也會為通過互聯網展開對美情報偵察大開方便之門。除了理念上的分歧，美俄等國在互聯網治理的側重點上也有很大出入。美國傾向于將更多的注意力聚焦于“網絡安全”，擔心本國網絡和相關系統的可靠性和整體性面臨網絡威脅的挑戰，而包括俄羅斯在內的其他一些國家關注的重點是“網絡影響力”，擔心網絡成為策劃政治動亂的工具。上述差異勢必對各國合作應對互聯網威脅的效果產生影響。
第二，對伊朗國家整體形勢的分析，特別是對伊朗核力量及其配套運載系統發展現狀的定位更加客觀和理性。報告判定，維護政權穩定仍是伊朗目前的首要政策目標，現階段伊朗會力求避免與美國發生直接對抗。報告指出，伴隨2012年相關制裁伊朗石油出口措施的出臺，伊朗經濟出現近20年來的首次萎縮。伊朗國家外匯儲備進一步減少，14年來首次出現貿易赤字。與此同時，伊朗貨幣里亞爾對美元匯率在2013年初跌至新低，由2012年初的1：15000滑落至1：40000。在外交事務上，伊朗表現得更加武斷，為了擴大在中東地區的影響力，伊朗充分利用阿拉伯世界動蕩與混亂的局面，積極扶植代理人戰爭。利用美國從伊拉克和阿富汗撤退的空隙，伊朗持續強化與上述兩國政府的經貿與政治聯系，這樣一方面可以打破以美國為首的西方世界對其進行的孤立和制裁，另一方面旨在填補美國留下的地區戰略真空。但從總體上看，伊朗爭做地區霸主的措施收效甚微，而一旦敘利亞現政權倒臺，對伊朗來說將是其在該地區的重大戰略損失。更為要緊的是，伊朗將于2013年6月舉行總統大選，如何穩定國內局勢、贏得選舉成為現階段伊執政當局首要考慮的問題。
伊朗核計劃的進展情況是歷年報告闡述的重點，新版報告也不例外。報告認為，伊朗發展核能力的根本宗旨是提升國家安全水平和地區影響力。在具體實施層面，伊朗已完全具備制造核武器所需的科學、技術和工業能力，其本身的政治意愿將決定伊朗核計劃的最終走向。考慮到伊朗核政策受到“成本—收益”思維方式的影響，即伊朗最高領導人在作出實施核計劃的決定之前，肯定會在一系列看似矛盾的目標之間進行權衡，這給予國際社會對伊朗核政策施加影響的機會。在配套武器運載系統方面，報告認為伊朗取得的進展使其核計劃具有更強的現實操作性。另外，伊朗正不斷增加彈道導彈的庫存并對其導彈規模、射程和精度進行完善與提高，而伊朗在反艦巡航導彈和遠程陸基巡航導彈研發能力上的提升更使人有理由相信，伊朗具備研發大型空間運載工具的手段和能力，并將最終選擇彈道導彈作為其未來核武器的理想運載工具。
三
美國國家情報主任公布的年度《美國情報界全球威脅評估報告》，既是對過去一年美國面臨威脅與挑戰的回顧與總結，也是對今后一段時間美國情報界優先工作重點的把握與預判，因此一直以來備受關注。
總體上看，新版報告的出臺主要有以下兩層背景：第一，美國面臨的外部威脅環境正在發生劇烈而深刻的變化。報告認為，美國當前面臨的威脅比歷史上任何時候都更加多樣化，各種威脅間的互聯互通性也更強。一些看似不相關聯的局部事件很可能會在某一特定時間對美國的國家安全產生直接且深遠的影響。在上述威脅環境下，情報融合與一體化建設的重要性和迫切性已變得不言而喻。因此，美國情報界不能放慢前進的腳步，必須持續促進各領域專家間的協調與合作，情報搜集與分析人員必須清楚現實威脅的變化與發展會帶來怎樣的國際影響與后果。第二，美國國內政治環境的調整與變化對報告的出臺起到一定影響。一是美國于2013年三月初正式啟動自動減支計劃，計劃削減的850億美元中有一半來自國防預算，而與國防預算密切相關的情報預算也會受到影響。數據顯示，2013年美國情報界預算總額維持在720億美元的上限，削減幅度達到7%。 連美國國家情報總監詹姆斯•克萊伯也忍不住在參議院舉行的聽證會上抱怨：“自動減支迫使情報界減少其相關活動和機構職能，但減支計劃卻沒有顧及此種行為可能會對情報活動產生的影響。” 由此可見，預算上的拮據將會影響美國情報界對威脅的判斷，情報界不得不首先將大部分資金用于對美國威脅最大的領域。二是隨著奧巴馬總統第二任期的開始，奧巴馬國家安全團隊的調整也暫告一段落。美國國務卿、國防部長、中情局局長的職位均已易主。因此，無論是在內容的編排，還是側重點的選擇上，新版報告無疑會在一定程度上反映新任國家安全領導人的工作思路和模式。
新版報告延續歷年報告的傳統，對中國國力的發展，特別是中國軍力的發展投以更多關注的目光。此外，美國還不忘對所謂的中國稀土“壟斷”行為進行無端批評與指責。報告全篇共有28次提到“中國”，對中國的關注可見一斑。報告指出，中國正在進行一項長期且全面的軍事現代化建設，目的是使中國軍隊贏得21世紀戰爭。報告對中國成批次派遣軍艦到亞丁灣為過往商船護航的行為給予肯定。報告認為，中國軍力建設的重點主要體現在三個方面：加強核威懾和戰略打擊能力、應對外部軍事入侵和強化自身力量投送能力。中國首艘航空母艦“遼寧號”的服役標志著中國在發展與自身大國地位相稱的軍事能力方面取得顯著進步。此外，中國正通過尋求與印度洋地區主要國家達成后勤支援協定的方式，加強在印度洋地區的存在。而在稀土問題上，美國妄稱中國在全球稀土供應方面占據“壟斷”地位，控制了全球95%的稀土礦開采和提煉，進而導致全球稀土價格在2011年中期達到峰值，以達到變相散播“中國威脅論”的效果。
對于諸如氣候變化等事關全球生存與發展的議題，美國則往往采取避重就輕的原則，不愿直面問題、解決問題。這與奧巴馬總統在2013年2月份國情咨文中所表現出的應對氣候變化問題的決心和勇氣形成強烈反差，不得不讓國際社會懷疑美國在應對此問題上的誠意。總之，新版報告對威脅的評估均以美國利益作為評判準繩，很難做到真正意義上的客觀、公正，美國國家安全仍面臨眾多變數和挑戰。
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