有權(quán)有效的政府不可能是小政府：美國政府職能的擴(kuò)張

　　(真實美國課題組 本期執(zhí)筆 沈思)

　　美國建國思想的經(jīng)典闡釋《聯(lián)邦黨人文集》將建構(gòu)一個有權(quán)有效的全國性政府作為美國憲法的首要任務(wù)。何謂“有權(quán)有效”，廣義政治學(xué)通常圍繞政府的事權(quán)、財權(quán)和職能三方面討論。有權(quán)有效的政府不大可能是小政府，美國政府作用在兩百年間的擴(kuò)張證明了這一點，本文嘗試初步梳理這一進(jìn)程，供人們深入考察美國政府是否真的僅是一個“守夜人”?政府的權(quán)力究竟觸及到了哪些領(lǐng)域?又呈現(xiàn)出怎樣的變化趨勢?在重新理解美國政府職能演變之前，首先要厘清聯(lián)邦和州的權(quán)力劃分，這既是探討美國政府職能的前提，也有利于我們深刻理解美國的聯(lián)邦制。

　　聯(lián)邦與州權(quán)力的劃分

　　美國在建國初期是由十三個州組成的較為松散的邦聯(lián)，在1781—1787年間，這種政權(quán)組織形式的缺點和問題日益暴露，使建國者們意識到建立聯(lián)邦主義和國家主義相結(jié)合的聯(lián)邦共和制的必要性和優(yōu)越性。1787年憲法正式確立起一個中央相對集權(quán)的聯(lián)邦政府，并且規(guī)定六項權(quán)力必須牢牢掌握在聯(lián)邦政府手中。第一項也是最重要的一項就是國防。這里不單是純粹的對外安全，還包括為了履行該權(quán)利必須同時授予聯(lián)邦政府不受限制的稅收權(quán)力和借貸的權(quán)力。任何時候安全與秩序都是頭等大事。而受限制的國防權(quán)力一方面可能導(dǎo)致聯(lián)邦政府專制化，另一方面也會使地方政府成為分離勢力。所以為了防范外部危機和內(nèi)部動亂的力量服務(wù)于國防的不受限制的稅權(quán)和債權(quán)是必不可少的。第二項是外交，包括締結(jié)條約，委派和接見使節(jié)，判決和懲罰在公海上的以及違反國家法的罪行，管理對外貿(mào)易。第三項是維持各州之間融洽往來的權(quán)力。其中最主要的是管理州際貿(mào)易，統(tǒng)一貨幣、度量衡和郵路，制定統(tǒng)一的破產(chǎn)法及其他相關(guān)的普通法規(guī)。第四項是公共事業(yè)方面的一般性權(quán)力，涉及授予專利，管理合眾國管轄范圍內(nèi)的領(lǐng)土、產(chǎn)業(yè)及立法，建立新州等等。第五項是制止各州某些有害行動的權(quán)力。例如不得加入任何條約和同盟，不得鑄幣，不得私征進(jìn)出口關(guān)稅等。第六項是為保證這些權(quán)力有效行使的一般立法權(quán)。

　　可見，作為聯(lián)邦制典范的美國政府也并非完全的分權(quán)與制衡，仿佛州與州之間各自為政，不受中央政府的干涉。恰恰相反，自建國早期開始，中央政府便擁有了國防、外交、內(nèi)政和經(jīng)濟(jì)事務(wù)等方面的強大權(quán)力，并且在此基礎(chǔ)上不斷通過新增部門和改革財政體制來增強對州的干預(yù)能力。這一趨勢在美國歷史上幾次關(guān)鍵的危機和轉(zhuǎn)型時期尤其顯著。

　　二、機構(gòu)設(shè)置的演變

　　表一：美國政府各部門成立時間表

　　每一個新部門的成立都意味著政府職能的變化。表一顯示出1789年成立國務(wù)院、財政部、司法部和國防部這四個部。內(nèi)戰(zhàn)前的1849年建立了內(nèi)政部。進(jìn)步時代成立了三個部：分別是1889年的農(nóng)業(yè)部以及1913年的商業(yè)部和勞工部。二戰(zhàn)之后出現(xiàn)的部門包括：1953年的衛(wèi)生服務(wù)部、1965年的住房與城市發(fā)展部、1966年的交通部、1967年的能源部、1979年的教育部、1987年的退伍軍人部、1997年的環(huán)保部以及2002年的國土安全部。由此可以看出美國不同時期政府職能的重點。

　　第一個階段是從聯(lián)邦制建立到進(jìn)步時代之前。1789年，新憲法正式施行后建立的四個部正如《聯(lián)邦黨人文集》所討論的，以國防權(quán)力為重心，并輔之以一定的財權(quán)。內(nèi)戰(zhàn)前夕成立的內(nèi)政部除了管理包括森林、土地、礦產(chǎn)、海洋在內(nèi)的自然資源外，還有一項重要職責(zé)是管理印第安事務(wù)，其實也包含了軍事職能。

　　第二個階段是進(jìn)步時代。真正比較現(xiàn)代的專業(yè)部門——農(nóng)工商三個部，都是在此時出現(xiàn)的，適應(yīng)了第一波工業(yè)化完成之后的需要。1889年正是美國的新政時代，內(nèi)戰(zhàn)之后農(nóng)場主開始變成強大的利益集團(tuán)，政客都要爭奪他們的選票，農(nóng)業(yè)部的成立恰恰體現(xiàn)了這樣的政策傾向。此前美國只有州際貿(mào)易委員會，進(jìn)出口貿(mào)易和關(guān)稅則由財政部負(fù)責(zé)。商務(wù)部的出現(xiàn)反映出此時國內(nèi)市場已經(jīng)發(fā)展成熟。而勞工部則是直接由當(dāng)時激烈的勞資矛盾和社會問題催生的。此階段政府職能中初步顯現(xiàn)出對于市場的調(diào)控和干預(yù)。

　　第三階段是二戰(zhàn)之后到80年代，迅速的城市化使得公共服務(wù)尤其是衛(wèi)生、健康和住房成為美國社會最亟需解決的問題。此時出現(xiàn)的衛(wèi)生、交通、能源和教育的部門，自成立至今都沒有變動，意味著民用資源的不斷擴(kuò)大。

　　第四階段是90年代之后，此時美國經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)開始放緩，基本依靠金融資本在世界范圍內(nèi)的運作。這個時候成立環(huán)保部，開始整治環(huán)境。國土安全部則是非常迅速地應(yīng)對“9•11”之后的反恐需要。可見從進(jìn)步時代之后成立的大都涉及民用事務(wù)，影響著普通人的生活。

　　表二：標(biāo)準(zhǔn)政府功能分類表

　　表二是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織統(tǒng)計局制作的現(xiàn)代政府標(biāo)準(zhǔn)的功能分類(Classification of the Functions of Government)，將政府功能劃分成十類，每一類中又有諸多具體內(nèi)容：

　　1. 一般的政府公共服務(wù)：行政和立法機構(gòu)的維持，財政和金融事務(wù)，外部事務(wù)，外來的援助，一般的政府服務(wù)，基礎(chǔ)研究、公債和轉(zhuǎn)移支付。

　　2. 軍事：包括軍隊、民兵、外援、國防科研。

　　3. 公共秩序和安全：警察、消防、法院、監(jiān)獄、公共事務(wù)安全的研發(fā)。

　　4. 經(jīng)濟(jì)事務(wù)：商務(wù)、勞工、農(nóng)業(yè)、森林、漁業(yè)、狩獵、礦產(chǎn)、能源、制造業(yè)、交通、通訊、經(jīng)濟(jì)研發(fā)。

　　5. 環(huán)保：水污染、廢水處理、自然景觀的保護(hù)、生態(tài)多樣性保護(hù)、環(huán)保研發(fā)。

　　6. 住房與社區(qū)：住房發(fā)展、社區(qū)發(fā)展、水的供給、街道的照明、住房和社區(qū)保育的研發(fā)、社區(qū)和家庭的保育。

　　7. 衛(wèi)生：醫(yī)療、醫(yī)院、就診服務(wù)、公共醫(yī)療服務(wù)、相關(guān)的衛(wèi)生健康研發(fā)。

　　8. 休閑與文教：體育設(shè)施、文化設(shè)施、廣播、出版、宗教、社區(qū)事務(wù)。

　　9. 教育：基礎(chǔ)教育、初級教育到中學(xué)、教育補貼。

　　10. 社會保障：老年人、殘疾人、軍烈屬、家庭、兒童，失業(yè)、住房、社會排斥的保護(hù)、相應(yīng)的研發(fā)。

　　根據(jù)這一劃分，國防安全和公共管理這樣的傳統(tǒng)職能僅占三項，而其他的七項職能涉及了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會生活的諸多方面。可見，現(xiàn)代政府職能大大超越了古典自由主義所定義的“守夜人”角色，所涉及的領(lǐng)域也不再僅僅是簡單的對外防御和對內(nèi)管理，而已經(jīng)深入到社會生活的各個方面。尤其是隨著20世紀(jì)幾次影響巨大的危機及隨著而來的社會保護(hù)運動和社會主義意識形態(tài)的上升，越來越多的國家開始建立起“服務(wù)型”的政府，將社會保障和公共服務(wù)作為政府職責(zé)的重點。

　　三、職能開支的演變

　　亞當(dāng)•斯密在《國富論》中將政府職能概括為三大類：(1)保證國家不受外力和其他社會侵犯的職能，這里包括了內(nèi)部安全和外部安全。(2)防止公民之間的傷害，即司法行政的職能。(3)建立公眾基礎(chǔ)設(shè)施，提供任何其他組織都缺乏利益驅(qū)動去生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的職能。這三類代表了傳統(tǒng)的對國家功能的界定，也是政府開支著重投入的基本職能。而隨著福利國家的興起，各國政府開始在社會公共領(lǐng)域動用越來越多的財政開支，美國也不例外。在此特別對美國政府的基本職能和社會職能進(jìn)行比較分析。前者更傾向于亞當(dāng)•斯密總結(jié)的政府職能，具體包括國防、司法行政、交通和教育。后者則是指包括勞工事務(wù)、社會服務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療、工資保障和社會保障在內(nèi)的新興領(lǐng)域。

　　圖一：聯(lián)邦政府基本職能開支占總開支的比例

　　圖二：聯(lián)邦政府社會職能開支占總開支的比例

　　資料來源： Jody W. Lipford and Jerry Slice ,“ Adam Smith’s Roles for Government and Contemporary U.S. Government Roles”, The Independent Review, Ⅺ, No.4 (Spring 2007), p.494

　　圖一反映的是1962年到2011年間，美國政府基本職能開支在總開支中的比例。總體上是呈現(xiàn)下降的過程，從54.4%下降到22%。其中，在60年代、80年代末和2003年前后有三次上升但很快又下降的變化，分別正值越戰(zhàn)、冷戰(zhàn)后期和伊拉克戰(zhàn)爭期間，說明波動主要是由軍費開支的增大二帶來的，其他幾項基本職能都保持穩(wěn)步下降的趨勢。而圖二則顯示，在此期間社會開支占總開支的比重是持續(xù)上升的，從23.4%上升到63.3%。增長速度最快的是70年代，反映出滯脹時期聯(lián)邦政府在社會保障和公共工程方面的大力投入。到2004年至2007年間又略有下降，2008年又開始回升，直至2011年達(dá)到最高點。

　　圖三：州和地方政府基本職能開支占總開支的比例

　　圖四：州和地方政府社會職能開支占總開支的比例

　　資料來源：Jody W. Lipford and Jerry Slice ，“ Adam Smith’s Roles for Government and Contemporary U.S. Government Roles”, The Independent Review, Ⅺ, No.4(Spring 2007), p.498

　　根據(jù)圖三，從1902年到2002年，州和地方政府用于基本職能的開支占總開支比例也是在下降的，1922年出現(xiàn)最高點64.8%，之后下降速度最快，1948年開始緩慢上升，1971年之后又在下降，2002年降到43.6%。圖四顯示出社會開支占總開支的比例也是在上升的，最低點和最高點分別是1913年的7.40%和1995年的30.15%。1932到1942的十年間變化最快，增長了十個百分點，之后的40年代則經(jīng)歷了非常明顯的幾次波動。但是依然可以看出州與地方政府的總體變化趨勢和聯(lián)邦政府是一致的。

　　圖五：聯(lián)邦政府開支占GDP的比例

　　圖六：各組成部分的人均聯(lián)邦政府開支

　　資料來源：Thomas A. Garrett and Russell M. Rhine, “On the Size and Growth of Government”, Federal Reserve Bank of St. Louis Review (January/February 2006), p.16

　　以上兩圖反映出，聯(lián)邦政府的支出是呈現(xiàn)不斷上升趨勢的，其中增加最迅速的是二戰(zhàn)期間的戰(zhàn)爭開支。從更細(xì)致的劃分來看，人力資源和物質(zhì)資源的開支增加最為明顯，國防除在二戰(zhàn)和越戰(zhàn)期間有明顯上升外，其他時期變化不大。凈利息和聯(lián)邦的其他支出基本持平。

　　四、小結(jié)

　　阿克曼認(rèn)為政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和意識形態(tài)這四種基礎(chǔ)性的權(quán)力，在西方國家如何去調(diào)動、汲取和使用人力財力的過程揭示出了從前現(xiàn)代到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。這有助于我們重新理解美國政府職能的演變。20世紀(jì)之前，包括美國在內(nèi)的西方處于野蠻資本主義時期，強調(diào)完全的自由競爭、殖民擴(kuò)張和資本積累。這時各國都是軍事職能占主導(dǎo)的時期。一方面，社會正在享受高速增長帶來的財富和好處，政府還未意識到提供社會福利的責(zé)任;另一方面，社會主義尚未在國家層面興起，沒有來自競爭性的意識形態(tài)的沖擊。此前美國最大的威脅是印第安人，軍事職能主要是用來對付印第安人的，完成了把印第安人由三千多萬變到六七十萬的過程。而自20世紀(jì)初開始，隨著社會主義崛起西方各國相繼進(jìn)入民用職能占主導(dǎo)的時期。這時恰恰是美國的進(jìn)步時代(1988年—1920年)，來自印第安人的威脅已經(jīng)鏟除，主要矛盾變?yōu)樽杂少Y本主義帶來的嚴(yán)峻社會問題，聯(lián)邦和各州不得不頒布大量社會立法，增強社會公共職能，從而建立起一個相對高效的現(xiàn)代國家機器。

　　從美國政府職能的演變可以看出，美國政府既不是“小政府”，也早已不再是“管得最少的政府”。相反，它的職能大大超出了國防和行政等傳統(tǒng)范圍，轉(zhuǎn)而以民用事務(wù)為主，更多的涉及經(jīng)濟(jì)和社會公共領(lǐng)域。美國學(xué)者將政府與經(jīng)濟(jì)事務(wù)相關(guān)的職能做了如下劃分：(1)維護(hù)司法和社會框架;(2)提供公共產(chǎn)品和服務(wù);(3)維持競爭;(4)再分配;(5)矯正外部性;(6)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。前不久剛剛公布的十八屆三中全會《決定》，正是從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防和軍隊這六個方面來部署全面深化改革的主要任務(wù)和重大舉措的，恰與上述美國政府的六大經(jīng)濟(jì)職能存在著一定的對應(yīng)。

　　可以看出現(xiàn)代政府職能的擴(kuò)展已經(jīng)不僅是美國經(jīng)驗，更成為現(xiàn)代國家治理的一般共識。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制更加要求政府職能向公共投資、社會性公共服務(wù)和社會保障的轉(zhuǎn)變。我國正處于深化改革的關(guān)鍵節(jié)點，在強調(diào)市場在資源配置中的決定作用的同時，更需要一個強有力的政府來積極應(yīng)對環(huán)境污染、人口老齡化、貧富分化以及地區(qū)發(fā)展不均衡等社會問題。而這樣一個能夠及時汲取和配置社會資源的有權(quán)有效政府，也絕不會是“管得最少”的小政府。

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