聯邦制是美國的特殊國情(先有州后有聯邦)發展出來的國家結構形式，并不意味著這種結構形式放之四海皆準。美國崛起之后，聯邦制被塑造為處理中央和地方關系的靈丹妙藥，聯邦制似乎天然意味著分權與制衡，意味著地方政府擁有不受中央政府干涉的權利，甚至意味著州權甚至高于聯邦權力。簡言之，聯邦制意味著分權，而分權必然帶來民主、自由和繁榮。事實真的如此嗎?在想象建構出來的美麗美國幻影中，聯邦制是否也被嚴重誤讀?財政權是政府最為重要的權力之一。錢，是政治實體當之無愧的生命線，錢給政府注入生機、活力，使政府有能力履行各項基本職能。[1]各級政府每一筆錢的收入、支出，財政資源在各級政府、各部門間的流動，展現著不同層級政府間就權力分配所進行的交鋒。財政聯邦主義是美國聯邦制的重要組成部分，也是聯邦制在現實政治實踐中的具體體現。事實勝于雄辯，下文嘗試從美國聯邦和州的收入、支出和公債三個方面的數據分析美國財政聯邦制的演變，還原一個真實的美國。
一、聯邦和州的財政收入
稅收是財政收入的主要來源，最能反映財政聯邦制的特征。美國憲法規定了聯邦政府擁有直接的、不受限制的征稅權。同時，“各邦擁有獨立的、不受控制的權力，籌集它們自己的歲入，解決它們自己的需求”。[2]根據美國憲法，美國稅收分為聯邦獨享、各州獨享和聯邦和州共享三類。美國憲法對聯邦的稅收權力做了肯定式列舉：“聯邦議會有權制定和征收稅金、關稅、進口稅、營業稅”(第一條第八款)。還規定聯邦“不得對任何一邦的出口物品征收稅金和關稅”(第一條第九款)。對各州的稅權做了否定式列舉：“未經聯邦議會同意，任何一邦不得對進、出口征收進口稅或關稅”、“未經聯邦議會同意，任何一邦不得設立噸位稅”(第一條第十款)。根據美國憲法的所謂“反面隱含”精神，否定了州征收進口稅和噸位稅的權力，也就是肯定了在其他方面有征稅的權力。因此，我們可以得出判斷：美國的進口稅、關稅是由聯邦獨享的稅種，出口稅則由各州獨享，除此之外的其他稅種都由聯邦和各州共享。
下面我們再從具體的數據來看美國各級政府各項稅收的比例，數據主要來源于OECD國家的財政數據統計，也可以把美國與其他國家做橫向的比較。
圖一：OECD國家各級政府總固定收入的比重(紅色圈內為美國)
圖一反映了OECD國家各級政府總的固定收入的比重。平均來看，這些國家的中央政府的固定收入占全國總收入的80%。美國聯邦的收入占政府總收入的52%，州政府的收入占48%。這說明美國聯邦政府比各州擁有更多的財政資源可供支配，為聯邦各項政策奠定財政基礎。
圖二：OECD國家各級政府個人所得稅收入比重
圖三：OECD國家各級政府企業所得稅收入比重
圖四：OECD國家各級政府的財產稅比重
圖五：OECD國家各級政府商品和消費稅的比重
通過以上比較，可以看出美國稅收在聯邦和州的分配情況，在不同的稅種上，兩者各有側重。個人所得稅和企業所得稅主要收歸聯邦政府，財產稅和消費稅則集中在州政府。從總收入來看，相差4個百分點，聯邦略高于州政府。
二、聯邦和州的開支
通過政府開支可以大致了解各級政府的事權結構和政策傾向。在某領域支出越多，說明該級政府擁有該項事權的比重越大，即該級政府在公共事務和服務中應承擔任務和職責。
圖六：OECD國家各級政府支出比例
資料來源：OECD National Accounts and OECD Fiscal Decentralization database
圖六反映了OECD國家各級政府的支出比重。整體來看，中央政府的支出比重都大于地方政府的支出比重，中央政府支出的部分平均占到了68%。美國聯邦政府支出占54%左右，州政府占46%。
財權和事權的劃分是美國聯邦制的重要組成部分。眾所周知，美國聯邦和州在事權劃分上，將外交、國防等權力收歸聯邦統一支出，將各州社會事業的事權的由各州保留。
圖七：2011年美國聯邦政府各項目支出比例
在提供各類具體的社會服務方面，聯邦和州也有不同的側重。以2009年的數據為例，教育支出，美國聯邦約占5%，州占95%;醫療支出，聯邦和州約各占50%;社會保障，州的支出只占到約13%，聯邦占87%;娛樂文化和宗教支出，美國州占90%，聯邦占10%左右;經濟事務開支上，美國州占71%，聯邦占29%;公共秩序和安全開支上，美國州占85%，聯邦占15%。由此可以看出，美國聯邦和州的事權劃分情況，社會保障主要屬于聯邦中央的事權，教育、文娛宗教、經濟事務等屬于州的事權。[3]
另一項政府支出是政府間的轉移支付。奧巴馬上臺以來，聯邦政府對州及地方政府的財政支持和補助達到歷史最高，美國復蘇與再投資法案中約2460億美元均通過各種項目或者“特定撥款”轉移給州，并以此通過州及地方政府實現聯邦的各種經濟與社會政策意圖，其中主要項目有：提供聯邦醫療救助援助比重法案約870億美元，州級財政穩定基金約540億美元，基礎設施建設補助約630億美元。[4]
以上數據表明，美國聯邦政府的職權已經超出了傳統理解上的只涉及國防和外交等范圍，而是更多的干預社會公共事業和地方事務。特別是金融危機之后，各州財政吃緊，聯邦政府通過轉移支付的手段進一步干涉州的事務。比如，教育部要求州及地方政府詳盡報告其執行經濟復蘇和再投資法案中相關教育支出和教育改革的情況，以便教育部考核和審查。又如，奧巴馬政府要求加州只有修改清潔空氣法案，才能獲得聯邦政府的補助等等。
三、政府公債
公債是政府收入的一種特殊形式。公債是政府平衡收節的手段，也是進行經濟宏觀調控的工具。發行公債的能力可以體現政府信用水平和管理宏觀經濟的能力。各個國家的各級政府發行公債的權力與該國憲法結構和制度相關。一些國家的地方政府沒有借債的權力，有些國家有發行公債的權力，而有些國家地方政府有發行公債的權力，但需要受中央政府政策的制約以防止濫發公債。我國地方政府沒有發行公債的權力。美國憲法肯定列舉了聯邦有發行公債的權力，同時沒有否定州政府這項權力，就暗含了州有發行公債的權力，但實踐中仍以舉債權仍主要由中央政府掌控。
下面通過具體數據來分析美國聯邦和州的公債水平。
圖八表明這31個OECD國家的地方政府盡管發行公債的規模不一，但都具有發行公債的權力。從總體來看，發現公債以中央政府為主，平均占到了85%左右，地方政府有這項權力，但是比重較低。美國聯邦公債占78%左右，州政府只占22%。說明聯邦擁有了遠遠超過州政府的財政控制能力和經濟干預能力。
圖八：OECD國家各級政府公債的比重
圖九：美國二戰后歷屆政府發行公債總量
圖十：1900-2000年美國州和地方政府公債量占GDP比例
圖九反映了美國1937年至2012年聯邦公債總量?？梢园l現上世紀80年代后聯邦發行公債量逐年上升，在過去的十年更是狂飆上升。美國經濟危機加重了美國的債務問題。但與之對應的圖十反映的州和地方政府公債量除戰爭年份外，都大致穩定，偶有波動，但波動幅度不大。這可以說明與州和地方相比，聯邦政府的支出在近十年內顯著增加，也能說明美國聯邦政府事權的擴張。
四、結語
綜上所述，聯邦制下的美國，中央政府的財政能力、干預經濟發展的能力都要高于州政府，并且聯邦政府的事權不斷擴張，對州的干預能力不斷增強。這已經超出了傳統意義上的聯邦制對中央和地方權力的劃分。
美國建國者的思想可以幫助今人重新審視聯邦制的真實精神?！堵摪钫摗穼⒚绹鴳椃ǖ闹髦冀缍榻⒁粋€有權有效的聯邦政府，在這個全國性政府充分有權有效的前提下，確保各州應有的權利不受侵犯。同時，美國兩百年歷史中動態的政治實踐與聯邦黨人靜態的憲法解釋相呼應，聯邦權力逐漸擴大并加強，而非相反。權力的制衡是必要的，但不能因為制衡而否定權力有效行使的重要性。美國歷次危機所推動的改革，大都以增強中央政府的權力、效率為依歸，如果聯邦政府不能有效管理，美國的命運完全可能改寫。
過度分權并不一定能帶來優質高效的行政，關鍵在于這種分權必須使事權和財權相協調。“如果按照重要性區分，權力的政治分工及其實際運行是第一順位問題，權力的制約、平衡是第二順位問題，都在不同程度上構成憲政議題，而第一順位的問題可能對于我們理解憲法問題更為重要。”[5] 在聯邦制下的美國，中央政府具有掌控全局的強大能力。美國財政聯邦制的歷史表明，一個國家越是處在政治、經濟、社會危機當中，就越是要求中央政府有權有效，做到統一協調，長遠規劃和頂層設計，避免地方利益短視阻礙國家長遠發展。
[1] 漢密爾頓等：《聯邦論》，尹宣譯，譯林出版社，2010年，第195頁。
[2] 漢密爾頓等：《聯邦論》，尹宣譯，譯林出版社，2010年，第208頁。
[3] 數據來源：OECD National Accounts and OECD Fiscal Decentralization database
[4] 《美國財政聯邦制》
[5] 歐樹軍：《看得見的憲政：理解中國憲法的財政權力配置視角》，《中外法學》2012年第5期。
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