拉美是城市化發(fā)展較快的地區(qū)。據(jù)聯(lián)合國人居署2012年8月發(fā)布的《拉美城市發(fā)展報告》，在這一地區(qū)， 有80%的人口居住在城市里，城市化水平甚至超過了許多發(fā)達(dá)國家。然而，拉美國家的城市發(fā)展不是建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，城市人口過度增長，卻不能為其提供必要的就業(yè)機會和生活條件，從而導(dǎo)致一系列嚴(yán)重的“城市病”，并最終危害經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展。拉美與中國同屬發(fā)展中國家，許多情況相似，拉美國家“過度城市化”的教訓(xùn)值得我國在城市發(fā)展中引以為戒。
一、 導(dǎo)致拉美“過度城市化”的因素
拉美城市化起步于20世紀(jì)40年代，是由始于30年代的工業(yè)化進(jìn)程所推動的，比西方發(fā)達(dá)國家要晚得多，但其速度進(jìn)展較快，到2000年，拉美城市化率達(dá)到75.3%，甚至超過了歐洲發(fā)達(dá)國家，是全球六大地區(qū)中城市化速度最快的，因此，被公認(rèn)為“過度城市化”。
二戰(zhàn)后，拉美國家大都片面地將工業(yè)化等同于現(xiàn)代化，認(rèn)為工業(yè)的發(fā)展應(yīng)優(yōu)先于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，甚至認(rèn)為工業(yè)化是解決農(nóng)業(yè)問題、特別是農(nóng)村向城市移民的最好辦法，因此在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革中，采取了重工輕農(nóng)的政策，加劇了農(nóng)業(yè)的衰敗和落后。不合理的土地制度——大地產(chǎn)制以及在此基礎(chǔ)上形成的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式導(dǎo)致大量無地農(nóng)民失去在農(nóng)村的生存基礎(chǔ)。由于錯誤的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式，在城市尚不能提供足夠就業(yè)機會的情況下，大量農(nóng)業(yè)人口就被過早地擠出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村而盲目地涌入城市，導(dǎo)致城市人口爆炸，糧食供應(yīng)不足，城市貧困加劇，國內(nèi)購買力難以提升。
二、城市過度發(fā)展帶來的難題
城市化速度過快為拉美國家?guī)砹艘幌盗械碾y題。
一是嚴(yán)重的失業(yè)問題。由于農(nóng)村勞動力源源不斷地涌入城市，導(dǎo)致城市人口急劇膨脹，特別是大城市。1950-1980年，拉美經(jīng)歷了一個城市化加速期，城市化率由41.6%提高到65.6%;100萬以上人口的大城市由7個增加到48個;有10多個國家的首都分別集中了全國人口的40%-66%;墨西哥城人口由300萬增加到1500萬，圣保羅由250萬增加到1350萬，里約熱內(nèi)盧由290萬增加到1070萬，布宜諾斯艾利斯由530萬增加到1010萬，都成為世界級超大城市。由于進(jìn)入城市的勞動力數(shù)量過多，超出了城市創(chuàng)造就業(yè)的能力，城市的失業(yè)與就業(yè)不足現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。
二是城市貧困加劇，貧富差距懸殊。許多農(nóng)民在進(jìn)城之后找不到工作，又不能返回原地，只好在城市從事各種“自謀生計”的服務(wù)性工作，即所謂“非正規(guī)就業(yè)”。在拉美國家，非正規(guī)就業(yè)是不受政府勞工制度保障的，例如，不享受最低工資待遇，沒有社會保障等等。數(shù)十年來，拉美各國的城市里始終有一個數(shù)量龐大的勞工群體處于非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)，成為城市貧困人口。目前拉美貧困人口中65%是城市居民。這就是說，拉美國家的社會貧困現(xiàn)象由過去分散在廣大農(nóng)村，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在主要集中在城市。
伴隨貧困現(xiàn)象的加劇，拉美城市貧富差距也日益懸殊。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)70年代以來，拉美地區(qū)人均收入增長了3倍，但貧富差距也進(jìn)一步擴(kuò)大。拉美最富有的20%人口所占有的財富相當(dāng)于最貧困的20%人口的20倍，是世界上收入差距最大的地區(qū)。其中，巴西、危地馬拉、洪都拉斯和哥倫比亞的貧富差距最為明顯。2009年，這些國家的基尼系數(shù)都在0.56以上。
三是住房緊張，社會問題嚴(yán)重。由于人口膨脹，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)機構(gòu)嚴(yán)重不足，造成城市住房緊張、環(huán)境污染嚴(yán)重、社會治安惡化，給國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)。
拉美城市，特別是大城市里普遍存在的貧民窟是農(nóng)村移民和城市貧民的聚集地。環(huán)境臟亂，條件簡陋，治安狀況更是令人擔(dān)憂。隨著城市人口的不斷增加，拉美城市貧民窟的面積和人口還在不斷擴(kuò)大，并開始由大城市向中等城市蔓延。據(jù)統(tǒng)計，拉美約有1/4的人口居住在貧民窟內(nèi)。
人口過度膨脹和貧困現(xiàn)象的日益嚴(yán)重，導(dǎo)致拉美城市的社會治安問題十分嚴(yán)峻。貧民窟更是犯罪猖獗的地方，搶劫、兇殺、綁架、吸毒販毒等有組織的犯罪和暴力活動層出不窮。里約熱內(nèi)盧、圣保羅、波哥大、墨西哥城、布宜諾斯艾利斯、加拉斯加等均是世界出名的有組織犯罪和暴力活動猖獗的城市。哥倫比亞、薩爾瓦多、巴西分別是全球城市暴力犯罪的前三名。
此外，過度城市化使拉美經(jīng)濟(jì)過分集中于大城市，工業(yè)的發(fā)展和汽車的增加導(dǎo)致嚴(yán)重的交通擁擠和環(huán)境污染，由此而引起的呼吸道疾病已經(jīng)成為拉美人死亡的主要原因之一。
三、啟示
一些拉美問題專家認(rèn)為，我國與拉美同屬發(fā)展中國家，許多情況與拉美相類似，在我國的城市發(fā)展過程中，拉美城市化的教訓(xùn)至少有以下幾個方面值得我們警惕。
1. 應(yīng)控制城市規(guī)模，防止“大城市化”。拉美地區(qū)城市化最主要的失誤就是“大城市化”、“超大城市化”。“城市化”與“城鎮(zhèn)化”不過一字之差，卻是兩種根本不同的概念，我國城市發(fā)展的主要著力點應(yīng)當(dāng)是在加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上努力推動中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在實現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”的過程中，應(yīng)當(dāng)限制規(guī)模，防止將城鎮(zhèn)變?yōu)樾〕鞘校〕鞘凶兂芍械瘸鞘校械瘸鞘杏謹(jǐn)U張為大城市。如果不加節(jié)制，到一定時候就會面臨資源、環(huán)境及各種社會問題的嚴(yán)重困擾，并為此付出高昂代價。
2. 城市化應(yīng)當(dāng)建立在農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上。發(fā)達(dá)國家的城市化大都建立在農(nóng)業(yè)進(jìn)步的基礎(chǔ)之上，農(nóng)業(yè)發(fā)展與城市化之間形成了互利的良性循環(huán)。與發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅度提高的基礎(chǔ)上自然產(chǎn)生的城市化不同，拉美的城市化并非源自本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是在本國農(nóng)業(yè)還沒有取得突破性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力還未達(dá)到相應(yīng)高度的情況下由外力推動的。事實證明，在農(nóng)業(yè)相對停滯的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的拉美國家城市化，不僅使農(nóng)村在發(fā)展中日益貧困，而且也導(dǎo)致了城市的貧困和危機，城市化走入歧途。我國現(xiàn)在越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，留守在農(nóng)村的基本上是老人和兒童，農(nóng)業(yè)勞動力嚴(yán)重不足，一些地方甚至土地落荒，無人耕種，這對于我們這個土地緊缺，糧食需要大量進(jìn)口的農(nóng)業(yè)國來說，在發(fā)展戰(zhàn)略上是值得深思的。
3. 大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，努力解決進(jìn)城勞動人口的就業(yè)問題。拉美國家城市化教訓(xùn)表明，城市化不能過于超前，應(yīng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，避免滋生“城市病”。就業(yè)崗位的提供是農(nóng)村人口流向城市的首要條件，為此，應(yīng)制定有利于促進(jìn)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、適度壓縮資金密集型產(chǎn)業(yè)過度發(fā)展的政策，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。就業(yè)崗位的創(chuàng)造依然是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迫切問題，應(yīng)努力使農(nóng)村進(jìn)城人口具有相對穩(wěn)定的職業(yè)。
我國由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的勞動力大多從事低端服務(wù)業(yè)，如城市建筑、餐飲住宿、批發(fā)零售、房屋裝修、廢品收購等行業(yè)，其數(shù)量規(guī)模之龐大早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市的接納能力。為此，應(yīng)加快發(fā)展現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，努力解決進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)問題。要正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)并舉，擴(kuò)大非正規(guī)就業(yè)是解決城市就業(yè)問題的一條重要渠道。
4. 要防止出現(xiàn)“貧民窟”現(xiàn)象。拉美地區(qū)平均城市化率已達(dá)80%。城市化率高，人口過分集中于大城市，城市就業(yè)問題又解決得不好，結(jié)果造成大量城市貧困人口。這些人買不起住房，大都在城鄉(xiāng)結(jié)合部搶占地皮，自行搭建簡陋住所，逐漸形成大規(guī)模的貧民窟，給城市帶來一系列嚴(yán)重問題。2001年，拉美城市貧民窟居民達(dá)到1.27億，占城市人口的1/3。一些大城市，如墨西哥城、里約熱內(nèi)盧、利馬等，都被大片貧民窟包圍。貧民窟通常沒有正規(guī)道路或街道以及供水、供電系統(tǒng)，水電供應(yīng)往往是從城市供水、供電系統(tǒng)“偷”來的，也沒有公共環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)。貧民窟居民在物質(zhì)與生存層面難以與所在城市融合，在文化層面上更加融合不到一起。更嚴(yán)重的是，這類地區(qū)社會治安情況不好，黑社會勢力橫行，非法槍支泛濫，各類犯罪活動猖獗。貧困人口在大城市大量集中，也是拉美國家容易發(fā)生社會動蕩的一個重要原因。
我國目前農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員是以租賃住房為主，無論是租住城里樓房的地下室，還是租住城鄉(xiāng)結(jié)合部的民房，都是面積狹小，衛(wèi)生、采光、通風(fēng)、環(huán)境條件普遍較差的。由于沒有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口，不屬于城鎮(zhèn)住房保障制度規(guī)定的保障對象，沒有資格享受城鎮(zhèn)住房保障制度規(guī)定的最低住房水平。長期下去，惡劣的居住環(huán)境會使農(nóng)村進(jìn)城人口產(chǎn)生越來越大的心理落差，不利于社會穩(wěn)定。
5. 加強對流動人口管理，合理地引導(dǎo)和調(diào)控人口流動。政府管理缺位及政策導(dǎo)向失誤，是拉美城市化失控的重要原因。首先，拉美國家農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移長期處于一種無序狀態(tài)，政府的態(tài)度先是放任自流，后是束手無策。未能及時合理地遏制和引導(dǎo)國內(nèi)移民潮，是拉美城市人口失控的重要原因。與發(fā)達(dá)國家不同，拉美農(nóng)村促使農(nóng)民進(jìn)城的原因并不是因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高造成了大量農(nóng)村剩余勞動力，而是由于不合理的土地制度和錯誤的農(nóng)村現(xiàn)代化模式使得大量農(nóng)民在農(nóng)村無法生存而涌入城市。而此時拉美國家的工業(yè)基礎(chǔ)還很薄弱，尚不具備吸納大量就業(yè)的能力，農(nóng)村人口大規(guī)模的轉(zhuǎn)移必然帶有極大的盲目性，及時合理地引導(dǎo)和調(diào)控是政府義不容辭的責(zé)任。而拉美各國政府認(rèn)為農(nóng)民向城市的遷移是城市化的自然現(xiàn)象，農(nóng)村大量勞動力的流出，可以緩解農(nóng)村的社會沖突，因而對自發(fā)的移民潮不加引導(dǎo)和調(diào)控。其次，在進(jìn)入快速城市化時期，拉美政府沒有及時探索并找出一條適合本國國情的城市化道路。而是放任其城市化沿著以大城市急劇擴(kuò)張為中心的路子發(fā)展，以致大城市人口壓力過大。原本以為可以緩解的農(nóng)村社會沖突，也隨之轉(zhuǎn)移到了城市，造成諸多更難解決的城市問題，各國政府此時再想去遏制移民潮已經(jīng)很困難了。為了緩解壓力，政府只能加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資，改善城市的社會生活條件，結(jié)果又導(dǎo)致城市吸引力的增加和更多移民的涌入，拉美的城市化由此陷入了惡性循環(huán)。
我國目前在人口管理方面存在的主要難題是：城市常住人口過度膨脹，流動人口越來越多。據(jù)北京市統(tǒng)計局2013年1月發(fā)布的數(shù)字，2012年北京市常住人口2069萬，其中常住半年以上的外來人口773.8萬人。越來越多北京的外來務(wù)工人員拖家?guī)Э冢粌H是已在城里找到比較穩(wěn)定的工作的，甚至連賣菜的、擺攤的、賣廢品的外來務(wù)工人員都把家屬帶到了城里居住、上學(xué)。越來越多的外來人口，不僅給城市的就業(yè)、交通造成巨大壓力，而且給城市管理帶來嚴(yán)重困難，如今在北京的許多路邊和小區(qū)門口，擠滿了擺攤的、賣菜的人員。一到晚上，街頭的食品攤點煙熏火燎，不僅阻礙交通，而且污染了空氣。另外，無序的外來人口增加了社會治安的難度，入室盜竊和搶劫的情況越來越多，各種刑事案件不斷發(fā)生，群眾越來越缺少安全感。政府如果不及時制定相應(yīng)政策，對于流動人口進(jìn)行合理的限制和調(diào)控，大城市的管理難度會越來越大，各種“城市病”會越來越嚴(yán)重。
要控制人口規(guī)模必須首先建立長效人口管理機制，完善人口調(diào)控體系，制定有效的政策法規(guī)，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移。應(yīng)加強城市社區(qū)管理體系建設(shè)，依托社區(qū)完善流動人口和出租房管理機制，強化社區(qū)流動人口綜合管理職能，加強對流動人口聚居區(qū)和“城中村”的綜合規(guī)劃和治理。
(作者：新華社世界問題研究中心研究員)
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