美國的贏者通吃政治

　　(美)雅各布•S.哈克 保羅•皮爾遜 杜文娟 譯

　　本文譯自美國耶魯大學政治學系教授雅各布•S.哈克與加州大學伯克利分校政治學系教授保羅•皮爾遜合著的題為《贏者通吃政治：美國的公共政策、政治組織、頂層收入的直線上升》(原文刊登于美刊《政治與社會》2010年6月號)的文章第四、第五和第六部分。作者指出，美國贏者通吃經濟形成的一種重要原因是：有組織的利益集團之間的平衡已經決定性地偏向了富人，而這一轉變極度影響了美國的政治經濟在稅收、產業關系、高級管理層的薪資水平、金融市場四個領域的治理政策，進一步促進了贏者通吃的經濟結果的出現。

　　美國政治組織的轉型

　　贏者通吃經濟的出現與人們普遍承認的兩個政治轉變相一致：其一是更強大的、更趨保守主義的共和黨地位的上升與政治兩極化的急劇增加。另一個轉變很少受到人們的注意：有組織的經濟利益集團之間的平衡已經決定性地偏向了雇主和富人。但是，可能正是這種意義深遠的組織上的轉變對于政治不平等產生了最大的影響。

　　(一)商業組織的大量出現

　　20世紀70年代的10年帶來了從戰后基礎廣泛的安定局面向贏者通吃的新政治的轉型。這種轉變的最明顯標志就是商業力量的顯著擴張。雇主雖然一直是美國政治生活的主要參與者，但是在整個20世紀60年代和70年代早期，他們卻遭遇了一連串意想不到的失敗。華盛頓在一系列問題(從環保到職業安全，再到保護消費者權益)上制定規章制度的權力有了突飛猛進的提升，這部分是由各種基金會所培育的代表新“公共利益”的組織的興起所推動的。正如大衛•沃格爾所總結的那樣，從1969年到1972年，“與戰后不一樣的是，美國整個商界實際上經歷了一系列的政治挫折”。到了1971年，后來出任美國最高法院大法官的劉易斯•鮑威爾在一本旨在幫助刺激經濟的備忘錄中，不得不宣稱“美國的經濟體系受到了廣泛的沖擊”。

　　商界有組織的反擊是迅速的。在華盛頓設有公共事務辦公室的企業數量從1968年的100家增長到了1978年的500多家。1971年，在華盛頓擁有已注冊的游說專家的企業數量僅為175家，到了1982年，數量為2445家。企業政治行動委員會的數量從1976年的不到300家增長到了20世紀80年代中期的1200多家。具有更大政治意義的是企業集體能力的擴展，這使它們能夠在更加廣泛的陣線進行更加先發制人的動員。劉易斯•鮑威爾曾經擔任過美國商會教育委員會的主席，他在那份知名的備忘錄中寫道：1974年到1979年間，商會會員的數量增加了一倍，商會的預算是以前的3倍。1970年到1979年間，全美獨立企業聯盟會員的數量翻了一番。1972年成立美國商業圓桌會議，其目的是為了提高共同利益而對高層的經營管理者進行動員。美國制造業協會把辦公地點搬到了華盛頓。正如它的會長所觀察到的那樣：

　　在新世紀之前，我們的工作地點一直是紐約，因為我們認為這座城市是工商業的中心。但是今天，影響商界的主要因素是政府。商界之間的關系不再像商界與政府之間的關系那么重要。在過去幾年，這點對我們來說已經是很明顯的了。

　　商業團體的作用不只是增長，而且在擴大其影響范圍。企業和富豪家族在政治方面進行了新的巨大的投入——不僅僅是為了對某個具體法案進行游說，而且是為了影響更廣泛的政治氣候。在這些努力當中，最突出的是來自美國南部和西南部的富有的活動家們。他們在經濟上是堅定的保守主義者，并猛烈抨擊第二次世界大戰結束后美國國內勞資之間的協議安排的基本狀況，他們培育了一個由新的基金會和智囊團(這些組織認為自己的作用在于通過積極的溝通，使公共輿論和公共政策向保守主義方向轉變)組成的連鎖系統。

　　認識到華盛頓的立法過程更加開放、更加靈活后，各商業團體對自身進行了調整，以適應時代的要求。具有諷刺意味的是，這一不斷擴張的商業組織網絡讓公共利益團體搬起石頭砸自己的腳。商業組織通過利用迅速興起的市場營銷和通訊手段，發展了自己組織群眾運動的能力。通過在雇員、股東、當地企業、有著共同利益的公司(比如零售商和供應商)之間建立起網絡，它們很快讓華盛頓被大量的書信和電話所淹沒。僅僅幾年的時間，這些一般是自上而下的商業組織在組織起自下而上的運動過程中穩步發展起來，這些運動不僅趕得上，而且超過了其競爭對手所做的努力。

　　這些新出現的“外部”戰略與“內部”戰略緊密結合起來。這些商業組織培養了一群能夠與立法的關鍵人物進行私人接觸的有名的企業高層主管。在世界大型企業聯合會組織的非公開會議上，高級主管們交換意見，討論如何向有組織的勞工學習并以策略戰勝他們。用一名高級主管的話說就是：“如果你與打交道的參議員不是直呼姓名的朋友，那么對股東來說，你就不勝任自己的工作。”

　　從1965年到1975年，政策的鐘擺是擺離商界的。幾年后，它又搖擺回來了。但是，在接下來的1/4個世紀里，它在原地停止不動了，只是偶爾出現過幾次左右搖晃的情況。例如，環保組織有了新成員，它們有實力可以對里根政府時期的政策作出回應。右翼人士(包括基督教保守主義者)進行動員對克林頓政府作出了回應。但是，商界在政治上的影響力越來越大，這種情況已經持續了一代人的時間;而且，現在這種能力更加強大。自20世紀中期開始，游說——政治生活的這個領域是各企業的天下——的規模急劇擴大，與之相比，競選運動得到的投入就顯得相形見拙了。不過，給競選活動捐款也是企業參與政治的重要組成部分，并且對美國兩大政黨的含義也不一樣。

　　(二)商界的政治捐款與各政黨

　　隨著其組織影響力的增加，商界也大幅增加了政治捐款的數額。而且，商界增加捐款恰巧發生在競選費用猛漲(部分原因在于電視在競選宣傳中取得優勢地位)的時候。對資金永不滿足的需求給了政治家們充足的理由去關注那些財力雄厚的群體——到目前為止，商界的財力是最雄厚的。

　　從20世紀70年代中期到80年代中期，商界向兩大政黨都給予了慷慨的捐贈。但是，正如記者托馬斯•艾德斯托爾所觀察到的那樣，不能將這看作捐款超越黨派的證明，因為實際上，商界是以截然不同的方式來對待兩個政黨的。商界捐贈給民主黨的資金幾乎全部流向了在職官員，特別是那些中間偏保守的官員。共和黨的在職官員也得到了捐款，但是共和黨收到的大量商界捐款用在了政黨建設上。民主黨的在職官員可以把贈款用在為個人尋求連任所需要的資金上，但是作為政黨組織，兩黨在資金來源——因而也是組織能力——上的差異在這段時間里變得特別突出。

　　商界對兩大政黨的慷慨之舉的對象不同，因為其捐贈針對的目標不一樣。對共和黨的捐贈是投資性質的。商界資金培育的是一群承諾推動解除管制和削減稅收的當選官員。捐款還提高了共和黨贏得執政和推動自由市場發展的能力。商界和個體富豪們為一個政黨的基礎成員提供資金，這些成員承諾會推動商業議程，挑選出鼓勵公眾消費的信息，然后對其大力宣傳。

　　20世紀70年代中期，共和黨的關鍵性組織相對于民主黨擁有巨大的優勢，其部分原因(不是唯一原因)在于商界的支持。在這10年內，共和黨建立起了所謂的“到目前為止美國歷史上最強大的全國性政黨組織”。到了20世紀80年代中期，共和黨在全國的組織的開支大大超過民主黨，其比例是5∶1。此外，共和黨在組織和資金上的優勢使它能夠把資金有效地用在競選活動中。正如羅伯特•庫特納所注意到的那樣：“1978年到1984年是共和黨在競選手段上領先的高潮時期，在這期間，美國參議院舉行了24次競選，勝者的得票率至少需為51%。由于在實現目標的手段上以及在有選擇地投入資金上具有優勢，共和黨贏得了其中的19次競選，獲勝率接近80%。”1982年，嚴重的經濟衰退有可能導致反沖性選舉，這幾乎讓“里根革命”半途而廢。共和黨在資金和組織上的優勢在減少共和黨在眾議院的損失(這一災難性的損失可能使席位從60席減少到受人擺布的26席)方面發揮了關鍵作用。

　　民主黨人需要對共和黨這種強大的組織機器作出回應，這促使他們對商界采取更加友好的立場。盡管方式不同、原因不同，但是，商界資金確實流向了民主黨。如果對共和黨的捐款是投資性的，那么對民主黨的捐款就是某種形式的保險。具有啟發意義的是，商界捐給民主黨的大部分資金流向了個人，而不是作為組織的政黨。其目標指向的是強大的中間派。正如著名的商界游說人查爾斯•沃克爾所說的那樣，企業的政治行動委員會“在影響美國國會的意識形態平衡方面起著非常重要的作用。國會議員們現在找到了其他途徑來尋求競選捐款”。

　　為有影響力的或者左右搖擺的民主黨人提供資金的主要目的，就是要最大限度地減少出現商界不喜歡的立法的可能性。更準確地說，這些努力的目的是促使政策迷航的產生。經過謹慎確定目標的捐款可以有效地利用美國政治體制提供的多種渠道來實現政策的轉變、稀釋或延遲。即便是少量民主黨人——特別是身居要職的民主黨人——勉強或默不作聲地給予支持，情況也會大不一樣。結成這樣的聯盟，有助于擱置議題，用象征性的提案代替真正的提案，增加一些關鍵性的法律漏洞，或者鼓動向共和黨進行不必要的妥協。聽話的民主黨人可以通過兩黨合作，為共和黨提出的對商界有利的提案提供有價值的掩護。

　　一句話，新動員起來的商業組織明白：在培育贏者通吃政治的過程中，民主黨人與共和黨人起著明顯不同但又相互補充的作用。曾經在20世紀80年代早期擔任過埃克森石油公司董事長、美國商業圓桌會議主席的克里夫頓•加爾文，如此總結了對黨派性的態度：“商業圓桌會議力求與執政的任何政黨進行合作。我們每個人可能都有自己的政治盟友，但是作為一個團體，商業圓桌會議與每屆政府在一切允許的范圍內進行合作。”

　　20世紀70年代中期到末期，商業組織的政治能力的顯著提高是華盛頓發生的重要事件。在短短的幾年內，商界走出恐慌，獲得了卓越的地位。用《新聞周刊》一名記者的話說，企業精英不再發出痛苦的呼號，取而代之的是愉快而滿意的聲音。很明顯的是，國家治理中出現的逆轉——醫療保險和勞動法改革的失敗，建立消費者保護機構和根據通貨膨脹修改最低工資指數的努力被摧毀，解除管制革命的開始，還有最明顯的是以大幅削減資本所得稅為支撐點的重大稅收法案的實施——都發生在20世紀70年代后期。當時是民主黨人入主白宮，并且在國會的參眾兩院占了絕大多數席位。里根當選總統前，商界的議程所獲得的這種廣泛提升明顯地證明，政府治理很大程度上與有組織的斗爭有關，而與選舉奇觀無關。

　　(三)中產階級組織對經濟問題關注度的下降

　　有組織的斗爭的情況不斷變化，這不僅僅與企業動員相關。盡管商界獲得新的影響力代表著最大的發展，但這也只是由各種組織構成的世界中所發生的大量轉變之一，這些組織為獲得政治影響力而不斷競爭。這些發展是多樣化的，是美國社會的多種力量帶來的結果。它們包括各個方面，從環保、女權主義、民權等領域的公共利益團體的不斷增長到基督教保守派的興起。但是，有一個共同的主題把這些彼此不同的趨勢聯系起來：那就是所有這些變化都在努力減少那些旨在解決普通美國人所關注的經濟問題的有組織的聲音出現在華盛頓。

　　我們在這里關注的是產生這種轉變的三個主要原因：勞動力的減少;從扎根于地方的群眾性政治組織轉向圍繞郵件發送清單展開活動的、把華盛頓作為基地的團體(明顯不包括基督教保守派，這一點具有啟發意義);金錢在美國政治生活中的作用越來越重要。

　　在重要性上僅次于商界崛起的是加入工會的工人數量的持續減少。當然，按照國際標準，長期以來，美國的特征一直就是工會力量薄弱。然而，即使其一開始的數量就相對較低，但過去幾十年間，美國工會工人數量規模的減少也是驚人的，比大多數市場經濟國家嚴重得多。第二次世界大戰結束后的10年里，美國超過1/3的薪資工人加入了工會。到了2009年，這個比例下降到了12.3%;在私營部門，這個比例只有7.2%。

　　經濟學家們經常關注工會的工資談判對提升平等所起的作用。這是個錯誤。正是工會工人在經濟議題和社會政策上扮演的政治角色在政治經濟中發揮著最大的作用。實際上，工會權力所產生的政治結果很難被夸大。社會科學家們一直認為，工會工人的力量對于全國性的社會政策的制定有著巨大的影響。強有力的工會與較低的不平等以及更加慷慨的社會計劃之間存在著密切的聯系。在美國，工會到目前為止是最重要的有組織的利益集團，它們與那些擁有有限的生產資料的人的物質狀況有著持續的利害關系。工會工人數量的下降在很大程度上降低了政策制定者們繼續或者重新承諾維持上世紀中期的社會福利政策的壓力。

　　工會工人數量下降的同時，商界卻擴展了其影響范圍，美國政治的研究者對這種深刻的組織轉變的討論極其有限。而且，這一變化對美國政治經濟所產生的影響一直被組織領域其他方面的發展所強化。工會會員數量的下降僅僅是塞得•斯考波爾所闡述的20世紀60年代以來政治組織更加廣泛的轉變的一部分(盡管可能是最重要的一部分)：這是從“工會會員到管理人員”的轉變。

　　我們馬上要討論的一個重要例外是，具有真正基層代表的群眾性組織已經萎縮了。取而代之的是以華盛頓為基地的倡導團體，它們擁有專業的管理團隊，其成員人數體現在郵件發送清單上。其中一些團體是“阿斯特羅人造草皮”式的組織(指這些組織沒有真正的根基。——譯者注)，聲稱擁有廣泛的基礎，但實際上是由資方的說客負責運作。其他組織可能擁有成千上萬的成員，但是這些成員的參與僅限于在組織的總部發出的、由專家設計好的請愿書上劃劃勾。一旦要把普通公民關心的經濟議題傳達給華盛頓時，這些組織——不僅僅是工會，還有兄弟會、廣義的公民組織、強有力的地方政黨經營組織——在很大程度上就不能在國家政治中起什么作用了。

　　誠然，從“工會會員”到“管理人員”的轉變不會推動政治一直沿著某個意識形態方向發展。新的“公共利益”組織已經繁榮發展起來，它們圍繞著環保以及其他議題單一的目標組織起來，與政治光譜中的左翼相聯合。但是，這不僅僅是“左翼”對抗“右翼”的問題，這一問題關系到工人階級和中產階級公民找到有組織的途徑表達他們經濟利益的能力。無論是左翼還是右翼的轉變都在使這種利益表達趨向沉默。

　　在左翼這一邊，自由主義聯盟內的有組織團體的數量上升已經成為民主黨獲得支持的主要基礎。比如，支持女性候選人參加競選的一個團體——艾米莉名單(Emily.s List)，成為民主黨候選人獲得資金支持的最大單一來源之一。但是，在國家治理方面，這樣的團體幾乎從來沒有把關注點放在對工人階級和中產階級影響最大的經濟問題上。相反，它們關心的議題，如環境保護、婦女權利、公民自由，很大程度上是民主黨內最富裕的成員所關心的事情。

　　即便是在需要強烈關注經濟上的劣勢群體的情況下，比如一些團體在推動與少數族群和婦女有關的議題時，那些在華盛頓成立的組織也往往不會多么優先考慮這些事情。最近對游說進行全面研究的作者們驚嘆，即便是在公共利益團體的游說議程上，“與窮人和美國工人階層的經濟安全有關的議題數量也相對較少”。他們得出結論說，雖然為富人進行游說的人“不會總贏，但企業利益集團、專業人士利益集團、貿易利益集團在設定游說議程方面具有明顯的優勢”，“社會階層間的不公平因為利益集團政治在組織上的偏向而急劇惡化了”。我們只想補充的是，在贏者通吃的不平等時代，這種惡化變得更加明顯了。

　　我們曾經提到，在基層組織不再在工人階級和中產階級中擁有堅實基礎這一趨勢中，存在一個例外。這個例外——實際上也是非常大的例外——就是基督教保守派的出現。具有諷刺意味的是，這個例外反而極大地加強了整體的趨勢。在明顯的非物質的層面上讓選民參與政治，讓大量的中等收入選民站到一個與富人的經濟利益高度一致的政黨一邊，上述趨勢的發展由此加強了美國社會廣泛的組織上的轉變，使其遠離中產階級所關注的經濟問題。

　　當然，人們可以夸大這種發展所產生的影響。正如巴特爾斯和其他人所令人信服地指出的那樣：一個更加保守的美國政治團體的出現并沒有反映出經濟關切因為“道德議題”而衰落。相反，與二戰后的長期繁榮時期相比，現在投票的階級分層化更明顯了。真實情況依舊是，在投票支持共和黨的選民中，福音派信徒的收入水平要遠低于非福音派信徒。他們這么做，部分原因在于幫助基督教保守主義選民去投票的那些團體是明確圍繞道德問題而不是經濟問題采取行動的。基督教右翼的領導人通過共和黨與那些極度熱衷于推動贏者通吃經濟的強大利益集團結成了聯盟——這是各政黨的群體基礎如何對選民的選擇產生深刻影響的另一個例子。

　　組織領域的最后一個轉變也是至關重要的：在美國政治中，各組織的常規活動已經被貨幣化了。各種競選活動更加關注的是媒體和廣告，因此也就更多地將注意力放在了競選過程中所需要的大量資金上面。作為回報，政治家們前所未有地投向了富裕的捐贈者和有組織的利益集團，以便為螺旋式上升的競選費用籌措資金。例如，在競選季節，兩黨會直接與美國最富有的人當中的1/4(民主黨)到1/3(共和黨)接觸，而在20世紀50年代，這些高收入選民所占的比例還不到15%。

　　此外，這一情況恰恰是在美國社會變得越來越不平等的時期發生的。競選和社會事業的捐款人以及政治活動家們依靠的是自身的力量，所以，我們完全不能忽視美國正在不斷壯大的超級富豪階級。雖然人們在政治光譜的各個部分都可以發現這些富人的身影，但富人對經濟問題有著與眾不同的政策偏好。盡管沒有多少調查可以接觸到真正足夠富有的美國人，從而對極端富有的美國人的政治偏好作出可靠的推斷，但是，已有證據表明，富人在經濟上更加保守——他們較少支持經濟再分配以及提供經濟安全的措施——而且，通常來說，他們比普通美國人在政策方面消息更靈通。例如，關于2003年減稅政策的一項調查發現，那些最富有的人更支持削減紅利與資本收益稅，他們在這方面的消息也更靈通。

　　金錢對政治的影響力越來越大，總的來說，這對共和黨有利。對金錢的追逐強化了共和黨的低稅收和有限政府的政策。另一方面，對民主黨來說，這給它帶來了巨大的反向壓力，讓它產生了強烈的動機來減少對再分配問題和經濟安全問題的關注，轉而求助于富有的選民和財團，使其成為競選資金的來源。

　　在過去一代人的時間里，組織領域的明顯變化包含諸多復雜因素。而實際上，這些組織上的各種轉變——商界的組織能力越來越強，工會人數下降，基層組織被那些以華盛頓為基地的、吸引富人的管理者組織所取代，基督教保守派的組織影響力越來越大，越來越多的巨額資金出現在政治生活中——的凈效應是直接的：它們大幅削弱了普通公民對經濟問題發出的集體聲音。代表經濟階梯中層到底層的選民的經濟利益的群眾性組織一直力量薄弱，并進一步萎縮，而企業、其他與商界有聯系的利益團體以及富人的能力卻普遍大幅提高。這些變化對公共政策產生了巨大影響。

　　政府對美國經濟的重塑

　　如果選舉奇觀政治學關注的是贏得選舉，那么，有組織的斗爭的政治學關注的就是改變政府的行為。有組織的利益集團間的平衡的轉變是否使美國政治經濟的治理發生了重大改變?答案是肯定的。在這一部分，我們將證明四個主要政策領域發生了這些變化。這四個政策領域是：稅收、產業關系、高級管理層的薪資水平、金融市場。

　　盡管我們的工作才剛剛開始，但是，我們想為兩個觀點提供可靠的證明。第一，有實質性證據表明，過去的30年中，政策的發展——通過政策制定與政策迷航——對于在美國出現贏者通吃的經濟結果起了核心作用。第二，也有實質性證據表明，有組織的利益集團受到極大的激勵和動員，參與了政策發展過程中的許多方面。

　　(一)稅收

　　任何對不斷增加的不平等所作的政治分析，都必須關注稅收政策。稅收可能是政策制定者們影響收入分配的最明顯的方式。而且，即便是非專業的觀察家們也知道，自里根政府以來，稅收政策一直在為富人大幅削減納稅金額。但是，一些主要問題卻仍然沒有得到回答。政策改變的幅度有多大?它是否極大地促進了不平等的加劇?到底是誰從中受益?此外，政策變化的模式對政治活力而言意味著什么?政策是在何時、通過何種機制產生變化的?

　　得益于托馬斯•皮克提和伊曼紐爾•塞斯以前所做的極其重要的工作，我們現在可以更好地回答上述問題。以其關于頂層收入分配結果變化的研究為基礎，皮克提和塞斯得出了有關不斷變化的聯邦稅收結構的令人吃驚的數據。因此我們就可以對頂層1%這個相對小的人群的收入狀況進行解析了。此外，他們的數據涵蓋了聯邦政府主要稅收的各個方面——收入稅、工資稅、房產稅、企業稅——這使我們可以從比過去更寬廣的視角來看待政策變化的情況。

　　也許最重要的是，有了這些數據，皮克提和塞斯就可以調查納稅負擔的情況了——不僅僅是稅收法則中邊際稅率的變化情況(這一點在政治學家的討論中獲得極大關注)，而且還包括把稅收削減和其他調整因素考慮進來后美國家庭所支付的實際稅收。

　　皮克提和塞斯的研究結果從幾個方面來看都是引人注目的。第一，研究結果表明，如果我們集中關注最頂層的收入群體的話，就會發現，稅收在不平等加劇中所發揮的作用要更加突出。正如他們所說的那樣：“重要的是，把頂層的收入分配分解成一個個非常小的部分，以便理解稅收系統的累進稅。”過去的40年中，對于處在第90百分位甚至第98百分位的那些人而言，稅率的變化一直是非常有限的。相反，對于處在頂層1%的人而言，發生的變化大得令人吃驚。這多半是因為企業所得稅和房產稅所起的作用日益下降。在稅收法則的最頂層部分，累進稅的作用曾經是非常明顯的;現在，卻幾乎看不到了。正如皮克提和塞斯所發現的那樣：“20世紀60年代，即便是在最頂層的1%的收入區間內，聯邦稅收系統也是累進的，在最頂層1%的收入中，下半部分的平均稅率約為35%，而最頂層0.01%的平均稅率超過了70%。”

　　第二，政策的轉變不僅僅一直高度集中在最富有的人身上，而且轉變的幅度也是相當大的。皮克提和塞斯又說：

　　頂層0.1%的稅前收入所占比例從1970年的2.6%上升到了2000年的9.3%。稅后收入占的比例從1970年的1.2%上升到了2000年的7.3%。從百分比的角度來看，稅前收入的增加幅度比稅后收入的增加幅度稍微多一點。但是，從高收入者所能承受的消費水平來看，在這個收入群體中，稅后收入所占比例是過去的6.1倍，稅前收入所占比例是過去的3.5倍。2001年和2003年實施的減稅政策進一步削弱了今天聯邦政府所得稅的再分配能力。

　　有人可能會提出如下問題，如果1970年以來頂層1%的人的稅前收入和稅后收入之間的差額一直保持不變，結果會怎么樣呢?根據皮克提和塞斯的研究結果，2000年，頂層0.1%的人在稅后收入中所占比例約為7.3%。如果他們稅前收入和稅后收入之間的差額仍然和1970年一樣，那么他們在稅后收入中所占比例應該約為4.5%。換言之，過去40年里，納稅負擔的變化在頂層0.1%的人所占有的收入比例中影響了其總收入的1/3。(而且，這還僅僅是頂層有效稅率下降的直接結果。許多專家認為，我們將要討論的高級管理層薪資的上漲是稅率下降間接促成的，它增加了薪酬委員會的信心，認為高管們應該拿到薪酬委員會給予的天文數字般的薪金。)

　　同樣引人注目的是政策轉變的持久性。盡管這些轉變在里根政府早期最引人關注，但是，這些轉變卻是在20世紀70年代開始的。最初的稅收的減少是因為在商界緊鑼密鼓的游說之后大幅削減了對富人征收的資本收益稅和其他稅項，這是由在參眾兩院都占多數的民主黨人所組成的國會通過的，并由民主黨人擔任的總統簽署后成為了法律。

　　另外，很難將這些發展追溯為任何公眾關于稅收的觀點的直接改變。對20世紀80年代早期和過去幾年兩次減稅所作的研究發現，有組織的利益集團在如下兩個方面都起了明顯的作用：始終維持減稅處于政策議程之中;形成政策以便于將稅收政策變化所帶來的收益集中到處于收入分配最頂層的那些人手中。供給學派經濟學強調高邊際稅率對富人的負面影響，它的興起肯定有助于減稅的實施。但是，實際上，供給學派的理論是在20世紀70年代第一次減稅風波之后才獲得可信度;而直到21世紀早期，布什政府和共和黨主導的國會大量削減高收入群體的納稅金額時，供給學派的理論作為一種嚴肅的理論才得到大量的闡述。

　　廣泛的稅收政策制定過程中的一些具體進展表明，令人印象深刻的不僅僅是他們要把收益導向非常富有的人(也就是頂層1%的人的下半部分)，而且要導向那些超級富豪們。比如，大衛•凱•約翰斯頓提供的很多證據表明，在國會的鼓動下，美國國稅局對高收入獲利的監督急劇下降;與之相伴隨的是，各種資源在政治引導之下轉向對窮人和中產階級下層的所得稅減免獲利進行監督。對有關房產稅和替代性最低稅額的幾次具體爭論所做的研究表明，決策者們一再選擇的行動方案都是以犧牲數量大得多的剛剛達到富裕水平的人們的利益為代價，而使極富人群獲得巨大好處。在所有這些因素中，有組織的利益集團——特別是代表商界和富人的說客們、像美國稅制改革協會這樣的保守的反納稅群體、像卡托研究所這樣的自由市場智囊團——的影響遠遠大于選民的搖擺或公眾情緒的推動作用。

　　對富人實行優惠得多的稅率，這種轉變在很大程度上是通過政策的制定來進行的。大部分這樣的政策是在共和黨主導國會以及共和黨人擔任總統期間制定的(盡管常常得到民主黨人的大力支持)。但是，一直存在著一些具有啟發意義的有關政策迷航的案例，比如前面提到的、為對沖基金經理們制定的極其優惠的稅率保護。盡管對沖基金經理們有著豐厚的收入，處在收入分配的最頂層，但是，這些金融家們還是會利用在對沖基金興起之前所實施的稅法的各種特征。“附帶收益”條款允許這些基金經理們把別人支付給他們的可觀的費用作為資本收益進行處理，從而只需要交納15%的稅。雖然人們普遍認為，這個漏洞是不合理的，但是，這個條款仍然在華爾街支持者們的力挺下實行了多年。奧巴馬總統在2010年的預算提案中，建議取消附帶收益條款。但是，像參議院金融委員會主席麥克斯•鮑克斯這樣的民主黨重要人物已經表示，他們并不急于采納這個建議。

　　(二)產業關系

　　美國產業關系的演變是贏者通吃不平等出現過程中的第二個重要環節。長期以來，比較政治經濟學研究一直認為，勞資關系的組織化對于一系列廣泛的經濟互動活動而言具有根本意義。理由很充分：在富裕民主國家內的各種制度安排中存在著廣泛而非常重要的差異，這些差異與各國在分配和市場方面的重大差異一直存在著聯系。

　　作為一個有組織的工人運動開展不力的國家，美國一直在堅決抵抗各種加強工會力量的措施。而在過去的30年間，美國產業關系結構發生了深遠的變化。工會入會率——工人加入集體談判的比例——直線下降，特別是在私營部門。一開始工會組織起了大約1/3的勞動力，現在在私營部門的雇員中，這一比例下降到了不到1/10。

　　雖然比較政治學領域的大量研究表明，這種轉變應該產生巨大的后果，但是，在有關美國不平等的最新文獻中，卻沒有多少人注意這個問題——特別是在關注政治的論著中，這也是最引人注目的。通常，人們對于工會在私營部門的事實上的瓦解不予理會，或者將其視為非政治性的，或者認為它的影響力有限，或者兩方面兼而有之。

　　說得更清楚些，一些學術性觀察家們已經強有力地指出，工會會員數量的下降在不斷加劇的工資不平等中起了重要作用。至少在男性當中，加入工會的工人比其他條件類似而沒有加入工會的工人賺得多。與任何其他富裕民主國家的情況相比，美國處在收入分配下半部分的人們的工資不平等程度更嚴重。但是，比較分析表明，這種狹隘的經驗上的關注可能會極大地低估工會的影響力。工會工人的作用并不限于工會參與工資的設定。工會更基本的作用是有潛力代表一種重要的組織上的平衡力量來對抗上層的經濟權力和政治權力。實際上，在美國的情況中值得再次強調的是，盡管在利益集團當中有許多“開明的”團體，但工會是唯一一個關注那些收入不高的人所關心的普遍的經濟問題的利益集團。

　　一種更廣闊的視角強調工會至少在兩個方面的作用。第一，工會有能力在企業治理中發揮重要作用。至少在某些機制條件下，它們擁有必要的手段和動機來監管公司高管的薪資水平，并且推動契合高管激勵機制的各種薪資設計更加符合本企業的實際情況。實際上，即便現在存在著一些弱點，但是，美國的工會(通過像美國勞工聯合會—產業工會聯合會辦公室這樣的運營機構)代表了僅有的兩種有可能對管理層的自主權進行監管的有組織的利益集團中的一種——另一種是像公務員養老金體系和(問題更多的)共同基金這樣的“投資者集體”。

　　第二，工會可以在與收入分配相關的政治沖突中扮演重要角色。一方面，它們可以推動政策制定者們解決不平等日益增加的問題。另一方面，它們會意識到那些加劇不平等的政策變化，并對其予以重視和有效抵制。僅僅用一個例子就可以說明，目前工會工人在近期的政策發展過程中所表現出來的力量是多么薄弱。在華盛頓，把納稅作為自己游說內容的已注冊的游說人員有1000多人。最近對房產稅——這是一項會產生廣泛而明顯的分配后果的政策議題——進行的幾次辯論中，工會工人卻只派出了一名工會游說者來解決這個問題。更讓人吃驚的是，這名游說者花費在關于征稅的所有問題上的時間只占其全部時間的1/4。實際上，取消房產稅所遇到的最大的有組織的反對力量不是來自工會，而是來自一個以老威廉•蓋茨(比爾•蓋茨的父親)為首的、由億萬富翁組成的團體。在經濟事務方面，在華盛頓現有組織機構的不平等當中，很難想象有比這個更生動的例子了。

　　即便人們承認工會在政治和政策制定方面的潛在重要性，但是，問題在于如何解釋工會會員數量的下降。許多人認為，美國工會會員數量的下降幾乎完全是一種市場現象。人們經常說，工會的衰退是因為全球經濟發生了變化，無情地將工人的就業機會轉移到了海外。但是就像不平等這一問題存在諸多方面一樣，一種比較研究的視角對那種認為市場規則是唯一原因、私營部門工會會員數量的急劇下降不可避免的觀點提出了質疑。在許多西方國家，工會會員的數量也在大幅減少，但是，它們所參與的事項卻幾乎沒有減少或根本就沒有減少。這些國家當中，有一個國家在其他方面與美國的情況非常相似，因而具備進行比較研究的優勢——這就是加拿大。加拿大工會的影響范圍曾經比美國工會更加有限，但現在加拿大的工會會員涉及的領域更廣泛(涵括了約1/3的非農業勞動力)，會員數量幾乎沒有減少——盡管這兩個國家的工人對工會的態度相似(表1)。

　　表1：美國和加拿大薪資工人加入工會的比例

　　美國(%) 加拿大(%) 百分比差值

　　1960 30.4 32.3 1.9

　　1970 26.4 33.6 7.2

　　1980 22.2 35.7 13.5

　　1990 15.3 34.5 19.2

　　2000 13.5 32.4 18.9

　　2005 12.5 32.0 19.5

　　與加拿大的對比表明，美國工會入會率的下降有可能是政治過程的重要組成部分。也有大量的證據證明情況的確如此。支持這個觀點的人會強調如下一些事件，比如羅納德•里根為了破壞航空交通管制人員的罷工所作的努力，以及他當選總統后國家勞工關系委員會組成人員上的變化。可是，正如亨利•法柏和布魯斯•維斯頓一針見血指出的那樣，過分強調這些外在因素，就難以對工會會員數量減少的時間與方式作細致的考察。

　　我們自己的解釋強調的是各種替代性政策機制，關注的是政府的不作為(而不是政府的作為)所產生的后果。在美國政治經濟最近的轉型過程中，產業關系的變化可能是政策迷航最重要的實例。產業關系政策沒有進行不斷調整，這給工會工人的長期前景帶來了極其不好的影響。大家都知道，20世紀60年代以后，美國的產業關系制度所具備的某些結構性特征給工會帶來了嚴重威脅。工會曾在特定幾個州的某些制造行業中建立了牢固的根基，但是，隨著制造業的就業機會轉移到工人權利受到更多限制的那些州，以及就業機會轉向了以前沒有建立工會的行業，工會就受到了沉重打擊。

　　產業關系政策的調整原本可以解決其中的一些不足。與加拿大的情況作仔細的比較研究是很有啟發的。正如表1所顯示的那樣，兩國的工會運動在應對不斷變化著的經濟環境的能力方面存在明顯差異。加拿大經濟學家W.克萊格•瑞德爾發現，兩國工會在能力上的這種差異不能用兩國經濟結構上的不同進行解釋，甚至也不能用兩國工人加入工會時的不同傾向進行解釋。造成這種不同的原因在于，在美國，有興趣加入工會的工人對工會擁有真正的歸屬感的可能性要低得多(并且這種可能性還在下降)。還有大量證據證明，兩國在勞動法方面的差異也是重要原因之一。制度上的明顯差異包括加拿大的如下做法：允許進行信用卡認證和第一合同仲裁，禁止永久性替換罷工工人，對雇主的言論進行嚴格的限制。而在美國，企業雇主反對工會的大膽活動卻沒有受到公共權力部門的多少反對。

　　在這期間，工會領導人卻不敢正視現實，而是把頭埋進了沙子里。實際上，一開始的自我滿足已經讓位于尋求改革的激進嘗試。然而，正在興起的贏者通吃政治制度用無所作為和政策迷航來回應這種嘗試。最著名的政治斗爭是1978年圍繞重大的勞動法改革方案所展開的。工會將其視為政治上最優先考慮的事情。沃格爾回憶說，企業雇主們進行了積極的對抗性動員。改革法案在眾議院得到了通過，在參議院也得到了大多數人的支持，但是反對這個法案的人們持續進行阻撓議事，情況陷入僵局(不久人們認為，出現僵局是正常的)。盡管當時在參眾兩院，民主黨人占了大多數，并且總統也是民主黨人，但還是出現了僵局，因為許多民主黨人支持在參議院可以進行阻撓議事這一規則。

　　就像參與者所總結的經驗那樣，工人在這場激戰中的失利產生了重大影響。它使工人在以后的斗爭中獲得政治上的支持變得更加困難。用弗蘭克•列維(Frank Levy)和彼得•泰敏的話說就是：它發出的信號是“第三方——也就是政府——退出戰斗。從那時起，商界和工會在大部分工人的地位越來越弱的自由市場中圍繞各種利益進行斗爭”。甚至在里根就任總統前，商界在工作場所中就采取了更具有攻擊性的姿態，并且確信政府不會干預。罷工率直線下降，許多確實發生了的罷工僅屬于絕望之舉，而不代表工會的力量。

　　總之，美國工會工人數量的嚴重下降在部分意義上是一種政治結果，驅動因素是反工會的新法案的實施，以及沒有對政策進行調整以應對更加全球化的、以服務為導向的經濟中企業雇主相對實力的不斷增強。存在一些原本可以減少工會工人數量下降的替代性政策，在美國這些政策也有其支持者。反對這種改革的人擁有大量的并不斷增加的組織手段，他們進行了有效的動員，阻止了改革。然后，他們發揮其組織手段，利用其阻擾議事導致的政策迷航，發起了對美國工人的大肆攻擊，所產生的結果不僅經濟界感受到了，而且美國政界也感受到了。

　　(三)企業治理與高級管理層的薪資水平

　　雖然稅收與工會影響力的變化顯然與不平等有著密切關系，但就有關企業治理的討論而言，需要對其論據進行一些辯護。高管薪水的不斷上漲在美國日益加劇的不平等中起著關鍵作用，但沒人對此有爭議。盡管難以得出具體的數字，但是皮克提和塞斯認為，可能頂層1%的人的稅前收入中的一半來自高管薪資的爆炸性增長。圖1顯示的是20世紀30年代中期以來美國最大的企業的前三名高管總收入的變化情況。正如圖中所顯示的那樣，1980年后，高管的薪資急劇增長，最大漲幅出現在20世紀90年代。

　　注：1940年、1960年、1990年最大的50家公司給薪資最高的三名高級管理人員支付的工資、獎金、長期額外津貼、股票期權價值的總和。

　　這里，我們進入了一個美國人一般認為處于政治之外的領域，但是比較研究的證據表明，這個領域受到了政治斗爭形式的強烈影響。從不同國家來看，在企業治理的實踐與經濟后果方面存在著極大不同。高管薪酬的上漲在英語國家比其他富裕的民主國家要明顯得多，而美國是所有國家中最明顯的。大部分發達工業國家的高管薪資結構也與美國的大不一樣。比如，說到股票期權，通常它們與企業的長期績效而不是短期績效相關，與企業相對于行業平均水平的表現有關。因此，假如說油價上漲推動了能源公司股票價格的上揚，那么只有在企業的績效高于行業的平均水平時，首席執行官們才會得到額外報酬。

　　高管薪酬的增長與更廣泛的企業治理結構的變化有關，表面上看是轉向了“股東價值”的最大化，但是有證據表明，實際上卻轉向了彼得•古里維奇和詹姆斯•希恩所稱的“管理主義”，這種轉變增加了身處有利地位的精英們榨取資源的機會。需要考慮的一個假設是：管理者們進行資源榨取的能力提高了。就像金融家約翰•博格爾最近所說的，問題在于美國是在走向一個管理者為所有者提供服務的“所有權社會”，還是一個管理者為自己服務的“代理權社會”?

　　有一個思想流派(在法律和經濟領域非常明顯)認為，美國和其他國家采取的分散的所有權體制是對股東的最大保護。這種觀點嚴重依賴于一種委托—代理分析，認為董事會通過與高管們進行“公平談判”來保護股東。但是在很多情況下，董事會并沒有起到這個理論中所描述的作用。呂西安•拜伯切克和杰西•弗萊德提出的許多結論與“董事會俘獲”的觀點更為一致：董事會對高管們感恩戴德，以至于對他們絲毫不敢違抗。也許最明顯的是，如果首席執行官的薪資的設定目的是要鼓勵其良好的表現，那么薪資的設定通常會依據人們的期待而存在顯著不同。實際上，拜伯切克和弗萊德證明了在公司制度安排中明顯存在著他們稱之為“偽裝”的情況。他們使用的方法與我們關于有組織利益集團的觀點所使用的方法非常相似，我們的觀點指出了用計謀戰勝無組織的“局外人”(通過利用信息不對稱條件下的結構優勢)的各種可能性。高管薪資的構成模式看起來是為了平息公眾的怒火，而不是為了限制過高的薪水或者把高管的薪資與其創造的價值密切聯系起來。

　　大多數關于美國不平等的解釋，如果略微談及了這些問題，也把它們看作與市場有關，而不是與政治有關。但是，政策制定者們(就像故意從反面來看問題的警察)至少沒有采取多少措施，來限制已經發生的那些劇烈改變。這與其他國家的經驗形成了鮮明對比。在其他國家，即便高管的薪酬低得多，這些國家也作了實質性的努力來對高管的薪酬進行監管和限制，并且，反對方的呼聲比較高。還有，關于美國(至少是英語國家)在高管薪酬方面的例外情況的比較研究證據表明，并非是現代資本主義的結構使得高管工資的反常增長不可避免，甚至也不是這種結構導致其可能。

　　實際上，人們可以看到美國的政策制定與高級管理層薪資水平的爆炸性增長之間存在強有力的聯系。最直接、最重要的聯系與股票期權的發展情況相關。這是構成政策迷航的另一個極其重要的例子。20世紀90年代，股票期權成為提高高管薪資的核心手段——實際上，到2001年，高管薪酬的約50%來自股票期權。從表面上看，股票期權是把工資與績效相掛鉤的一個手段，但是，它們是經過精心設計的，減少了大筆工資支付的透明度(發放股票期權時，只要將其從金融賬目上劃走就可以了)。此外，發放股票期權無需在薪酬支付與管理效率之間存在明顯聯系，即使建立這種聯系的手段在其他國家是眾所周知和被廣泛使用的。股票期權的價值完全隨著股價的上漲而上升，即便股價收益是暫時的，或者企業績效遠遠落后于同行業的其他企業。通過極端的、但卻被廣泛使用的“倒填日期”的做法，股票期權的價值以追溯的方式被重新設定，以便為高管提供豐厚的收益——這種做法類似于事后重新設立靶子以便保證弓箭手正中靶心。

　　值得稱贊的是，監督會計事務的美國財務會計準則委員會(FASB)在早期就認識到了這種扭曲的激勵機制。1993年，它公布了要求將股票期權作為開支勾銷的計劃。企業在發放股票期權時，要對這種形式的薪資的可能成本進行評估。這種做法強迫企業事先確認發放股票期權的真實(巨額)成本，當然就可以減少高管薪酬的陡然上升。

　　但這一改變從來沒有真實發生過。企業的高管們，特別是快速成長的技術行業的高管們，聯合起來反對這樣的改變。以康涅狄格州民主黨人參議員喬•利伯曼為首，當政官員們迅速采取行動阻撓了這項改革建議。參議院以壓倒性的優勢通過了一項決議，表示了對改革的不支持。有清楚的跡象表明，這次行動還有可能讓當政官員們剝奪財務會計準則委員會的職權。面對這一局面，監管部門讓步了。這是一個清晰而重要的政策迷航的例子——有組織的政治行動有效阻止了為應對不斷變化的市場結果而對政策進行的調整。這些結果是有利于富人和掌權者的。

　　從更廣泛的意義上來說，過去幾年的政策制定一直就不利于如下這樣一種普遍觀念，即要鼓勵那些擁有必要的手段對管理層的行為(包括與高管的薪資相關的決定)進行監管的抗衡力量的發展。在很多國家，無論是在企業內部還是作為養老基金的大股東，工會都充當了發揮這種抗衡作用的重要機構。但是，盡管美國的工會試圖挑戰企業在薪金支付方面的特權，然而它們的相對弱勢阻礙和擾亂了它們的努力。1995年，對管理層自主權的另一種可能的監督形式，即私人訴訟，也大幅度減少。正是在1995年，兩黨不顧克林頓總統的否決，聯合通過了《私人證券訴訟改革法案》，“使得股東在起訴故意偽造消息的企業或保險商時贏得官司變得更加困難”。后來被布什總統任命為美國證券交易委員會(SEC)主席的共和黨人克里斯•考克斯，是這個法案的主要起草人。1998年，兩黨聯合通過了對《私人證券訴訟改革法案》的重要修正案，規定所有與證券欺詐有關的團體訴訟必須提交給聯邦法庭。這樣，要證明其違反了誠信義務就更難了。

　　最近，人們在努力增加董事會的獨立性以及提高股東有效監督高管的能力，而圍繞這一努力出現的政治沖突也反映了類似的情況。21世紀早期，在一系列涉及首席執行官們耗盡股東和員工的資產、讓自己致富的巨大丑聞曝光后，當選的官員們面臨著對美國的企業治理結構進行改革的強大壓力。公眾的憤怒情緒也使得很難對此提出反對意見。但是，分析家們認為，如果世界通訊公司不倒閉，《薩班斯—奧克斯利法案》也許會受到阻撓，因為2002年的各種選舉使得進一步阻撓的風險太大了。但即便在那時，政策制定者們仍然有能力抵制各種改革，而比較分析家們指出，這些改革原本可以對管理層的自主權進行最有效的監督。實際上，《薩班斯—奧克斯利法案》所體現出來的妥協性質是非常明顯的。高管們接受了旨在適當增加透明度以及對一些最突出的利益沖突進行調節的舉措。與此同時，他們非常有效地抵制了提升股東影響企業治理(包括薪資的規定)的能力的各種努力。

　　美國的企業治理結構以及與此相關的高級管理層獨特的薪資構成模式，是促進美國贏者通吃不平等的首要因素。從很大程度上來說(即使沒有被廣泛意識到)，這是一種政治性結果。替代性政策并不僅僅是假設性的;其他國家，包括市場體制與美國相當類似的國家，已經轉向了幫助能夠與高管們進行抗衡的有組織的力量。但是在美國，即便在《薩班斯—奧克斯利法案》獲得通過后，高管們組織起來采取行動的相對能力與股東們組織起來采取行動的相對能力之間仍然有著巨大的差異。有實質性證據表明，政治當局對高管的關注遠遠大于對股東的關注。證券交易委員會前主席亞瑟•列維特對20世紀90年代中期美國的政治環境作了生動的描述——在這樣的政治環境中，高度集中的有組織的利益集團對于議程和政策設計發揮著廣泛的影響力，阻止了對政策的調整以應對不斷變化著的現實：

　　我在華盛頓七年半的時間里……沒有任何事情比我目睹如下情況更令人吃驚了，那就是如果強大的特殊利益團體認為被提議的某項規定或立法可能對他們不利，就立即會全力以赴地進行阻止，他們根本不考慮這個提案如何對投資的大眾有利。這些代表著華爾街的企業、共同基金公司、會計師事務所或企業經理人等利益的團體有著激光般的精確度，隨時準備著擊敗那些哪怕是很小的威脅。個人投資者在華盛頓沒有工會或商業協會來代表他們的聲音，他們永遠不知道是誰打敗了他們。

　　(四)放寬金融管制

　　因為現在金融業的支柱垮掉了，所以很容易忘記美國金融業曾經是如何急劇發展的。過去30年中，美國金融服務業的薪資在經濟中的比例幾乎增加了一倍，1975年到2007年，它在所有勞動報酬中所占的比例從5%擴大到了近10%。金融業務在經濟中的比例也快速上升——從二戰后的2%多一點上升到了超過8%。1980年到2007年間，金融服務企業將其在企業利潤中所占的份額從約13%增加到了超過27%。(21世紀早期，這個份額幾乎占到了全部企業利潤的1/3——盡管這個行業的就業機會比30年前少了。)甚至一些穩重的企業巨頭也開始從事金融活動。1980年，通用電氣公司的利潤中的92%來自制造業。2007年，通用電氣公司一半以上的利潤卻來自它的金融業務。贏者通吃經濟的大本營既不是好萊塢也不是硅谷，而是華爾街。

　　實際上，金融業的興起就是贏者通吃的同義詞，因為沒有任何其他主要經濟部門的收益如此高度地(并且越來越多地)集中在頂層。一方面，這只是構成高管收入普遍增長的因素之一。但另一方面，那些流入富人口袋的不受監管的收益來自美國分布廣泛的新的外來金融機構——從小規模的對沖基金到大型金融集團(它們沖破了曾經不可侵犯的管制邊界)。這些收益與復雜的、新的金融產品的開發有關，對大多數美國人來說，這些金融產品所提供的收益有限——并且有時會帶來實質的經濟風險;但是，這些金融產品所帶來的前景是，從每筆金融交易中獲得巨額回報以及為金融業從業人員提供可觀的收入。

　　頂層的收入之高，令人難以置信。2002年，要進入排名前25名，對沖基金的收入必須達到3000萬美元;2004年，為1億美元;2005年，為1.3億美元。同年，5名對沖基金經理掙了超過5億美元。他們僅僅是那些成功者當中最大的成功者;但是，在他們開始報告出現虧損(虧損使得前幾年的利潤黯然失色并且讓他們的許多股東破產)之前的兩年，一些知名的金融企業如高盛投資公司、美林證券公司、摩根士丹利公司、雷曼兄弟公司、貝爾斯登公司等，向其員工支付了750億美元的獎金。正如從《虛榮的篝火》到《華爾街》中所流行的描述那樣，20世紀80年代，金融業的薪資開始上漲。不過，當時被人們認為是高不可攀的工資數額僅僅是后來數額的一個基數。薪資真正加速上漲發生在20世紀90年代，進入新千年后又繼續加速上漲。目前對華爾街貪婪本性的揭露充分表明，在贏者通吃不平等的發展歷程中，核心環節就是美國金融業的發展。

　　關于管理層的薪資，人們長期以來都忽視了產生這種經濟變化的政治根源。這是錯誤的。就在幾年前，人們還把復雜的金融業描述為市場中最純粹的東西。當分析家們提到“華爾街”的偏好時，它幾乎還是被當作經濟合理性自身的同義詞，而不是一系列具體的經濟利益。當然，金融市場和其他市場一樣，不是先于政治的。我們的金融系統總是依賴于政府的廣泛干預。公共政策為金融交易建立起了法律環境，它涉及如下一些重要問題，什么是內幕交易或不能接受的利益沖突;在重大的金融交易中，監管程度和透明度應該有多大;考慮到與大規模投機相關的數量可能巨大的外在因素，何種程度的杠桿效應和風險是可以接受的。為了應對在大蕭條的醞釀階段所發生的所有這些層面的市場失靈，聯邦政府在新政期間設立了涉及范圍廣泛的新的管制，目的是保證投資者的信心，把個人野心與保持金融穩定這樣的整體經濟目標更加緊密地聯系起來。這些管制力圖限制利益沖突，鼓勵透明度，反對不顧后果的冒險，這樣的冒險使個人的獲利欲望與金融系統的健全與穩定相對立。

　　過去30年中，這種相對安靜而穩定的金融市場被活躍得多的、而且無論好壞對經濟其他方面的滲透力也大得多的金融市場所取代。很明顯，經濟活動的性質和金融中介機構的潛在價值的變化驅動了這種戲劇性的改變。技術革新讓新金融工具的發展成為可能，便利了證券化的投機行為。此外，正如羅伯特•戈登和伊恩•迪烏-貝克爾所注意到的那樣，技術幫助“華爾街從20世紀80年代每個交易日進行上百萬美元的股票交易變成20世紀90年代每個交易日上十億美元的股票交易”，這“必然也促進了投資銀行家和股票交易商實際收入的多重增長”。

　　可是，新政之后金融市場規則的逐漸破壞，不僅僅是“金融創新”這樣的非人為力量所導致的。金融界的巨頭們習慣了將政府的作用從個人取得經濟成功的故事中抹掉。花旗銀行的前董事會主席桑福德•韋爾是這樣表述的：“人們看看過去25年的情況就知道，這是一個令人難以置信的獨特時期。我們沒有依靠別人而建立起了一切。”可是，韋爾和其他在這個“獨特”時期獲得巨大成功的金融界大佬們大量依賴著政府內支持他們的政治家們。比如，韋爾對金融界攻擊《格拉斯—斯蒂爾格法案》起了推波助瀾的作用，去除了其中關鍵性的有關利益沖突與透明度的規定。這些“改革”讓強大的金融聯合集團合法化。又如，韋爾讓旅行者保險公司與花旗銀行合并，組成了花旗集團(僅僅10年后，這個公司成為了美國納稅人的受監護者)。

　　韋爾的兼并成果是華爾街的政治影響力大幅上升的一部分。人們所說的“FIRE”行業(金融、保險、房地產)成為金融界進行游說、支持競選的一支巨大的、不斷增長的力量。根據響應性政治研究中心的數據，自1989年以來，金融服務業的政治行動委員會和個體從業者已經為聯邦競選出資20億美元。如果人們看看1989年以來的前100名的捐款企業，就會發現金融界(金融、保險、房地產)的捐款總額比下述行業的企業加在一起的捐款還要多：能源、醫療、國防、電信。在最大的65家捐款企業中，有25家來自金融業。

　　在為許多總統競選活動提供主要資金的巨額捐款人當中，金融業人士占了很大的比重。對沖基金越來越引人注目，而且也越來越傾向民主黨。例如，過去幾年中，“在流向了參眾兩院監督[銀行]救助計劃的委員會主席手中的所有競選資金中，有近1/3是金融服務業捐贈的”。在非總統候選人當中，最成功的資金募集者莫過于民主黨的查爾斯•舒默了，他是一名來自紐約的參議員。舒默之所以能夠在為民主黨競選委員會(以及他本人的競選專用款項)籌集資金方面取得輝煌成就，源于他與華爾街的接觸，這反過來又得利于他作為金融業著名的、可靠的保護人的角色。對于這種在金融監管問題上的顯著的組織影響力，所謂的反對之聲從根本上說只不過是政府內外的一些零零散散的批評而已。

　　評估具體的公共法案與私人倡議對金融市場的逐漸重建所起的作用，是存在很大爭議的事情。但是公共法案起了至關重要的作用，這一點則較少被人質疑。比如，最近托馬斯•菲利蓬和阿里埃爾•雷瑟夫所作的一項仔細的歷史研究表明，到了20世紀90年代后期，對銀行業的監管已經低于新政前的水平。對銀行分支機構的管制的放松(有利于兼并與收購)是逐步進行的。《格拉斯—斯蒂格爾法案》實施后，要求把商業銀行和投資銀行分開，但是在1987年、1989年和1997年，這樣的監管卻放松了，最后被1999年的《格雷姆—里奇—布雷利法案》所廢止。20世紀80年代早期，特別是通過1982年的《加恩—圣杰曼存款機構法案》，對利率上限的規定也放寬了。1956年的《銀行控股公司法》規定，銀行和保險公司要分開，這一規定于1999年被廢止。

　　其他政治努力也進行了調整以便讓監管機構遠離新興的金融活動領域——這是政策迷航的典型形式。羅伯特•庫特納講述了喬治•布什時期曾經擔任美國商品期貨交易委員會主席的溫迪•格拉姆的事例。1993年年初，僅僅在她離職的前幾天，她“在午夜簽署了一份安然公司所渴求的命令，這一命令允許安然公司對自己創造的外來衍生品進行場外交易，而免受美國商品期貨交易委員會的監管”。幾周后，格拉姆夫人在安然董事會獲得了一個職位。她丈夫菲爾•格拉姆是放松金融管制運動中一個更加引人矚目的參與者。作為參議院銀行業委員會主席，在2000年秋天國會即將換屆時，他幫忙通過了一份很少為人注意、卻具有里程碑意義的放松監管的法案——《商品期貨現代化法案》。這項262頁的法案被巧妙地處理成了對政府年度預算案的修正案，經克林頓總統簽署，成為法律。它實質上使金融衍生品和其他外來金融工具不再受對更加傳統的金融資產進行監管的行政機構監管。格拉姆一直積極地反對國家對快速演變的金融市場進行更大范圍的監管。當時的證券交易委員會主席列維特曾經支持對金融市場進行更大范圍的監管，后來他回憶了這種反對舉動的激烈程度。根據列維特的說法，格拉姆提出了一些尖銳的、無意中帶有預見性的建議：“除非河流中的水被投資家們的血染成了深紅色，否則，我不想讓你們走上異想天開的管制之路。”

　　在關鍵的20世紀90年代，通過法律制定和政策迷航來尋求放松金融監管的努力是由華盛頓全權主導的，由白宮和國會推動，得到了舒默這樣的民主黨人和格拉姆這樣的共和黨人的幫助。克林頓政府時期的許多數據與其共和黨前任政府時期的數據一樣被人們接受，據此來要求限制政府干預。財政部長羅伯特•魯賓是政府批準《格雷姆—里奇—布雷利法案》過程中的關鍵人物。1998年，克林頓時期的美國商品期貨交易委員會主席布魯克斯利•鮑恩提出了對金融衍生品進行監管的提案，格林斯潘、魯賓、列維特發表聯合聲明，抨擊了她的倡議，迫使她撤回了提案。魯賓甚至還積極地尋求削減美國商品期貨交易委員會的職權。

　　我們說復雜的金融交易所獲取的利潤是以犧牲合理的管制為代價的，人們對此不再有爭議。但是，菲利蓬和雷瑟夫的研究結果也說明了資金回報與各種管制規定是如何緊密糾纏在一起的。他們的研究表明，1929年股市崩盤后的數十年里，在金融界就業既沒有多大吸引力，也掙不了多少錢。當時金融行業的工作也就是與普通白領的職位差不多——這一曾經在全國的收入列表中名列前茅的行業急劇衰落了。實際上，1929年股市崩盤后，金融界工資的下降與這個期間最富的1%的人的收入比重的下降過程幾乎是重合的。同樣，20世紀80年代以來金融界工資的上漲過程與20世紀70年代后頂層1%的人的收入的增長過程也幾乎是重合的。

　　他們還對一度遏制金融界貪欲的監管框架的起起伏伏進行了跟蹤。新政期間和二戰結束后，監管規定對金融業嚴加約束，金融行業專業人員的工資與白領的普通工資持平。但是，自20世紀80年代開始的放松監管浪潮從根本上扭轉了這個局面。突然間，金融行業專業人員的收入逐漸比受過類似教育的人的工資多了許多。菲利蓬和雷瑟夫通過計算得出的結果認為，也許金融行業獎金收入的一半與這個時期放松監管的活動有關。

　　政策——包括政府已有的作為和政策迷航所導致的無作為——在導致贏者通吃的經濟結果中發揮了絕對的核心作用。雖然它并不是唯一有關的因素，但的確是關系到很多方面。此外，在那些政府的作用看起來最突出的主要領域，我們發現了如下這種一貫的行為模式：有組織的利益集團采取了積極的、持續的、重要的行動，它們從美國經濟中政府角色的轉型當中獲利。贏者通吃的經濟是在贏者通吃的政治的伴隨和幫助下產生的。

　　結論

　　對贏者通吃局面的明顯發展進行解釋，需要一種真正的政治經濟學——也就是這樣一種視角，它看到了現代資本主義與現代選舉民主制度是深刻地聯系在一起。一方面，政府通過一系列廣泛的、構建和重構市場的政策對經濟產生深刻影響。另一方面，經濟行為者——特別是當他們能夠代表共享物質利益的群體采取持續的集體行動時——對政治權力的行使有著巨大而不間斷的影響。

　　最近的經濟研究忽視了這種關系的第一個方面。他們以一種極其狹隘的方式思考政府所起的作用，把收入高度集中的原因歸為非人力的技術力量。這種解釋有其一定的根據，但是，無論是美國的經驗還是比較研究的證據都表明，這種解釋難以承擔經濟學家們的重托。

　　最近的政治研究沒有注意這種關系的第二個方面。他們用非常狹隘的方式思考政治和政策，試圖堅持一種關注中間選民的解釋。而一旦他們承認收入的超級集中，并且政策的發展動態得到更加清楚的描述，那么訴諸中間選民的做法就越來越不像一種看似合理的論證思路，而越來越像一種用來解圍的策略。

　　也許讓人感到奇怪的是，這些研究的局限性有著相似的來源。太多的經濟學家和政治學家把美國的政治經濟當成一個原子化的空間，將他們的分析聚焦在個別的行為者身上，從選民與政治家到工人和消費者。但是，美國的政治經濟是一個有組織的空間，大量的政府政策決定著市場，支持贏者通吃結果的、實力不斷增強的團體在政治中起了決定性的作用。有著長遠打算的有組織的團體在美國的兩大政黨中找到盟友后，成功地推動著新提案進入美國的政治日程，并且通過新法律的制定和滲透力強的政策迷航，利用美國政治制度創造的各種機會來改變美國的公共政策。在這一過程中，它們從根本上重塑了數百萬普通美國人相對的經濟地位和絕對的福利狀況。政治和治理對于贏者通吃不平等的出現是至關重要的。

　　(《環球視野globalview.cn》第510期，摘自2012年第9期《國外理論動態》)

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