“外圍團體”：美國選舉政治語境中的特殊組織群體

　　2012年是美國進入21世紀后的第三個選舉政治高峰年份。在50年一遇的大旱煎熬中，美國的選舉制度也正在經歷一場不折不扣的災難：在保護聯邦憲法第一條修正案所賦予的公民言論自由權利的旗幟下，以超級政治行動委員會(super PAC)為代表的各種“外圍團體”空前活躍，它們依靠無限制的巨額捐款支持，通過海量政治廣告對候選人競選過程和中間選民施加了史無前例的影響。這種“外圍團體”現象的由來及其背后隱含的種種問題反映出現今美國國內政治發展的趨勢和特點，因而有必要下功夫做一番研究與分析。

　　一、“外圍團體”：美國選舉政治語境中的特殊組織群體

　　一般而言，美國公眾表達選舉意愿最便捷的途徑有三，即參加選舉投票、為候選人捐款、參加或資助能夠影響選舉結果的民間組織，也就是“外圍團體”。在美國選舉政治的特定語境中，“外圍團體”是對于一大批在候選人競選團隊之外成立、至少在表面上與競選團隊沒有任何組織關聯的各種正式民間組織的總稱。由于它們同基層選民聯系密切，能夠通過各種方式開展宣傳鼓動，所以又往往被稱為“造勢團體”。目前“外圍團體”的總數大約有24萬個，可粗略劃分為兩大群體：政治行動委員會和享受聯邦免稅待遇的非營利機構。

　　(一)政治行動委員會(political action committee，PAC)

　　政治行動委員會是為參與選戰而籌集和支出活動經費的組織，更確切地說，它是一個在法定限額內向候選人或其他政治行動委員會提供直接資助的賬戶。這是一個大“家族”，具體名稱五花八門，按照成立方式、具體功能和監管要求的不同又有進一步的分類，其中數量最多而且比較重要的政治行動委員會有以下兩種：

　　1.由公民個人發起成立的無關聯組織委員會。由于它沒有主辦機構，所以身份獨立。許多這類組織是由在任國會議員或其他政治家為支持本黨候選人而成立的，故也被統稱為“領導力政治行動委員會”。例如，“21世紀民主黨人”的主要創始人是民主黨參議員湯姆•哈金，其宗旨是為最能體現民主黨價值觀的候選人提供資助。共和黨參議員邁克•李領導的“憲法保守派基金”也是類似機構，使命是挑選和資助那些主張限制聯邦政府權力的候選人通過選舉進入國會。

　　2.由工商企業、工會和一些往往具有明顯意識形態傾向的非營利組織主辦的分設獨立基金。這種基金必須與主辦機構自身財務資金切割，獨立籌措和使用經費。“可口可樂公司跨黨派善治委員會”、“聯合汽車工會志愿社區行動計劃”、“全國生命權理事會政治行動委員會”、“全國步槍協會政治勝利基金”等均屬于這種情況。

　　任何政治行動委員會都必須依照法定要求和程序向聯邦選舉委員會申請注冊，獲得唯一的組織身份編碼并接受監管。聯邦選舉委員會的權限來自《1971年聯邦選舉法》及1974年修正案。截至2012年3月底，政治行動委員會的總數為5667個，因為每逢大選年份往往有許多新政治行動委員會成立，所以估計2012年政治行動委員會的數量可能會達到6000個左右。

　　聯邦選舉委員會根據國內收入水平和通貨膨脹率，一般每兩年發布一次公民個人和政治行動委員會為選舉提供政治性捐款的限額。例如：在2011～2012選舉周期的任何1年中，公民個人可最多向每名候選人捐款2500美元，向政黨的全國委員會捐款3.08萬美元。支持單個候選人的政治行動委員會最多可以向每名候選人捐款5000美元，向政黨的全國委員會捐款1.5萬美元，向其他政治行動委員會捐款5000美元。

　　(二)聯邦免稅非營利機構(tax-exempt nonprofit)

　　據美國聯邦稅務局統計，2011財政年度全美享受聯邦免稅待遇的主要非營利組織有162.91萬個，其中依照《國內稅收法》可在一定限度內涉足有關選舉的政治性活動的組織總數超過23萬個，它們分為四種：

　　1.《國內稅收法》501(c)(4)條款規定的社會福利組織。這些應依法致力于促進社會福利事業的組織共約9.74萬家，比較典型的是歷史悠久、擁有140萬會員和支持者的基層環保運動組織塞拉俱樂部。

　　2.《國內稅收法》501(c)(5)條款規定的勞工、農業和園藝組織。它們的數量超過5.15萬個，主力是專業人士或勞動者參加的工會組織，如全國教育協會、貨車司機工會等。

　　3.《國內稅收法》501(c)(6)條款規定的商會和行業協會組織。這類組織有7.03萬個，涵蓋了美國各個經濟部門，其中對白宮和國會最具政治影響力的莫過于不久前剛剛舉行過百年慶典的美國商會。

　　4.《國內稅收法》527條款規定的政治性組織。由于種種復雜原因，對這種組織缺乏準確統計，但根據官方估算和實際情況推測，目前這類組織總數大約有1.6萬家。法律規定，這種組織的主要功能是“影響或者試圖影響任何一位聯邦、州或地方政府公職人員的遴選、提名、選舉或任命”，且它們為實現這些目標而獲得的捐款、會費及籌款活動所得可以不計算為應稅收入，從而免繳聯邦所得稅。

　　二、“公民聯合組織案”的裁決對選舉財務規則的改變

　　2010年1月21日，美國聯邦最高法院的9名大法官以5比4的接近票數就“公民聯合組織訴聯邦選舉委員會”一案做出了有利于原告公民聯合組織的裁決。這個立即引起各方激辯的裁決所產生的一個關鍵性后果是聯邦選舉法律對“外圍團體”資助助選廣告，即涉及選舉的議題廣告的限制幾乎被消除殆盡。布魯金斯學會高級研究員、曾經擔任過聯邦選舉委員會主席的波特認為，無論是從法律還是政治角度看，“公民聯合組織案”都堪稱“選舉游戲規則的改變者”，更有法學家稱它使美國面臨一場“憲法危機”。為了能夠清晰地說明這個案件后果的嚴重性，有必要先簡要回顧一下近代以來美國的選舉財務改革歷程。

　　(一)曲折前進的選舉財務改革

　　美國的選舉財務改革可追溯至建國之初，但全面意義上的改革醞釀于19世紀末至20世紀初。當時，美國作為新崛起的世界工業強國，大財團的勢力迅速擴張，壟斷資本對國家和經濟社會生活的操控日益露骨，選舉腐敗進入高發期。即便是那位贏得了“托拉斯轟炸機”綽號的老羅斯福，若無資本大亨們的慷慨贊助，也不可能代表共和黨奪取1904年大選的勝利。

　　在社會各界強烈不滿和改革呼聲的巨大壓力下，老羅斯福政府和國會啟動了選舉財務改革，改革的核心議題及主線至今未變，那就是如何在保障公民民主權利的同時，處理好金錢與選票的關系，特別是金錢與競爭總統、副總統和國會議員這些聯邦公職的候選人競選活動之間的關系。迄今為止，改革取得了四項里程碑式的成果：

　　(1)1907年的《蒂爾曼法》。該法明確規定：禁止企業和國民銀行資助任何聯邦公職候選人的競選活動，違者將追究刑事責任。盡管這部法律的象征意義遠遠大于實際效果，但它被公認為美國首部試圖斬斷工商業的金錢與聯邦選舉候選人之間直接關系的法律。

　　(2)1947年的《塔夫脫一哈特利法》。這部法律的基本內容是從各個方面規范勞資關系。它有一條非常重要而且對勞資雙方一視同仁的規定，即禁止工會組織和企業自身的財務賬戶發生任何涉及聯邦選舉的直接捐款或開銷，包括資助本組織涉及選舉的政治性廣告開銷。

　　(3)《1971年聯邦選舉法》。這部法律與其1974年修正案和其他配套的法律法規一起，構成了當代美國聯邦選舉制度的基礎。它最主要的內容包括：通過規定披露選舉經費的措施，提高候選人競選資金的透明度;對競選廣告的開銷和候選人競選費用的支出加以嚴格限制;就公司企業和工會組織設立政治委員會事宜做出詳盡規定;組建聯邦選舉委員會并授權它解釋選舉法律、制定監管規章并履行監管和執法職責。從此，國會、獨立監管機構和聯邦法院成為選舉改革中舉足輕重、互相合作又互相制約的三方。

　　(4)《2002年跨黨派選舉改革法》。這部法律是對《1971年聯邦選舉法》及其修正案的全面修訂。它的制度創新在于：為限制利益集團的影響，不允許全國性的政黨(及黨的各級委員會)、候選人和在職公職人員為參加聯邦選舉而籌集“軟錢”;明確禁止公司企業和工會組織使用自身財務經費資助助選廣告，并收緊對這種助選宣傳的管理;重新定義和規范與候選人競選團隊無直接配合關系的選舉廣告宣傳，即所謂“獨立宣傳支出”，強化有關信息披露、報告和責任聲明的規定。

　　在回顧選舉財務改革歷程時，有兩點值得注意：第一，歷次改革的重點都是對公司企業的政治資金進行限制，而普通公民在個人出錢資助政治活動方面一直享有廣泛的自由。他們對聯邦候選人或者政治行動委員會的捐款需要遵守限額規定，但對聯邦免稅非營利機構的捐贈并無數額限制。此外，普通公民可以無限度地自掏腰包支付由自己發起的任何獨立宣傳支出的費用。第二，在美國法律語匯中，公司一詞并非僅限于工商企業，而是包括了一切登記為公司制法人的組織。由于美國絕大多數正式民間組織都依法登記為非營利公司制法人組織，所以聯邦法律(包括法院判例)中任何涉及公司制法人組織的規定均適用于它們。

　　 (二)聯邦最高法院對“公民聯合組織案”的裁決

　　公民聯合組織是一個意識形態保守的501(c)(4)條款組織。2008年大選期間，該組織發行了由它出資制作的紀錄片，攻擊競爭民主黨總統候選人提名的參議員希拉里•克林頓。由于擔心該片的傳播計劃會明顯違反聯邦選舉法律中關于助選廣告和獨立宣傳支出的規定，公民聯合組織遂以聯邦選舉委員會為被告向聯邦地區法院提起訴訟，要求法院針對相關條款頒發說明性禁制令。公民聯合組織在案件的初審和上訴法院審理階段均遭敗訴，后在保守派法律界人士的策劃和支持下于2008年8月訴至聯邦最高法院。2010年1月21日9名大法官以5比4的微弱多數做出了有利于公民聯合組織的裁決。

　　聯邦最高法院的法庭意見是，基于聯邦憲法第一條修正案的精神，政府限制公司機構獨立宣傳支出的行為缺乏法理依據，故聯邦選舉法律中的相關規定和先前由聯邦最高法院做出的兩個裁決被宣布無效。法庭認為，在涉及政治性言論時，政府若因言論發布者身份的不同而厚此薄彼，便違反了憲法第一條修正案，因為公司制身份并不應當妨礙這類機構如同公民個人一樣行使言論自由權利，而且它們的獨立宣傳支出并不會引起“腐敗或者腐敗現象”。如此一來，最高法院就為所有的公司制法人機構(特別是工商企業和工會組織)使用自身財務經費在選舉中放手進行政治宣傳開了綠燈。

　　(三)聯邦上訴法院對“現在就說組織案”的裁決

　　現在就說組織是首都華盛頓的一個小型527條款組織，該組織宣稱它的資金源于個人捐贈，完全用于開展符合其宗旨的獨立宣傳支出。“現在就說組織訴聯邦選舉委員會”一案的核心訴求是，該組織要求法庭裁定，聯邦選舉法律中關于限制公民個人及團體對政治性民間組織捐款數額的兩項條款是否妨礙了公民的言論自由。2010年3月26日，哥倫比亞特區聯邦上訴法院9名法官對該案做出一致裁決。他們依據最高法院對“公民聯合組織案”的裁決，宣布聯邦選舉法律中的有關規定違憲。法庭認定，對專事政治性獨立宣傳的組織而言，政府對捐款額的任何限制不僅與反腐敗無關，而且違反了聯邦憲法第一條修正案。

　　這樣，到2010年3月，經過聯邦最高法院和哥倫比亞特區聯邦上訴法院對有關案件的裁決，現行聯邦選舉法律中對工商企業、工會組織和非營利機構介入選舉政治宣傳所設置的權利限制和金額限制幾乎全部失效。

　　三、新法律環境中的“外圍團體”與2012年大選

　　隨著選舉法律規范發生重大改變，“外圍團體”和它們進行的政治宣傳造勢活動也獲得了自《1971年聯邦選舉法》生效以來最為寬松的環境。

　　(一)超級政治行動委員會的興起

　　超級政治行動委員會是美國政治術語中的最新時髦詞匯，它是對那些有別于傳統型政治行動委員會的一類組織的總稱。其獨特之處有二：首先，它的唯一功能是實現“獨立宣傳支出”，即通過制作和播放政治廣告開展“獨立于”任何競選聯邦公職者及其代理人或政治行動委員會的選舉宣傳活動，以便旗幟鮮明地支持或者反對某位候選人;其次，它不僅可以合法且無限制地為政治廣告花錢，而且可以無限制地接收來自公民個人和公司、工會及其他非營利機構的捐款。實際上，超級政治行動委員會就是能夠合法超越聯邦選舉法律法規約束、擁有巨大財務實力和政治影響力的超級選舉宣傳機構。

　　美國歷史上的第一批超級政治行動委員會出現于2010年夏季，為共和黨通過是年中期選舉奪回國會眾議院控制權立下了汗馬功勞。當時，形形色色的“外圍團體”(包括84家超級政治行動委員會)總共支付的助選廣告宣傳費超過了2008年大選期間的同類支出，相當于2006年中期選舉同類支出的5倍。民主黨陣營對于超級政治行動委員會的態度開始是排斥和猶豫的。但隨著這種機構驚人的籌款效率和選舉宣傳能力日益展現，奧巴馬在2012年2月不得不改弦更張，公開表示歡迎一切支持民主黨的超級政治行動委員會。當米特•羅姆尼在支持他的主要超級政治行動委員會“重建我們的未來”的幫助下贏得3月6日“超級星期二”的黨內預選后，奧巴馬競選團隊的總負責人吉姆•梅西納在3月7日凌晨3點向民主黨支持者發出一封十萬火急的電子郵件，呼吁他們正視超級政治行動委員會前所未有的財力和能量。此后，民主黨便越來越主動地把“優先美國行動”等組織作為進行白宮保衛戰的重要武器。

　　(二)2012年大選中的超級政治行動委員會

　　如果說超級政治行動委員會在2010年中期選舉時僅是初露鋒芒，那么在2012年大選期間它們可謂大顯身手、出盡風頭。這主要表現在三個方面：

　　1-機構數量快速增長。據聯邦選舉委員會和專門研究金錢與政治關系的跨黨派智庫“回應政治中心”公布的統計數字，正式履行了注冊手續的超級政治行動委員會2011年末不到90個，而進入2012年之后它們的數量便逐月增加，到10月15日達到933個。

　　2.超級富豪成為捐款主力。在機構增加的同時，超級政治行動委員會收到的捐款數額也直線上升。2012年3月上旬它們獲得的捐款總額是1.5億美元，至10月15日達到4.063億美元。

　　一些美國媒體注意到，雖然給超級政治行動委員會的捐款來自社會各界，250美元以下的小額捐獻亦屬常見，但50萬美元以上的大額捐款主要來自企業主、投資者、律師、醫生、演藝界明星等特高收入人群。在超級政治行動委員會所籌全部款項中，他們的貢獻份額高達70%，若干機構所獲捐款幾乎全部得益于億萬富翁的慷慨相助，這種情況在2012年頭5個月的共和黨黨內初選時期尤為突出。公共調研中心(Center for Public Integrity，CPI)的研究報告指出，這一時期超級政治行動委員會獲得的捐款，約1/3來自10大捐款者，其中包括7名超級富豪和3家非營利組織。

　　超級富豪中最能引發轟動效應的是美國博彩業巨頭謝爾登•阿德爾森。他本來特別賞識紐特•金里奇，并不惜為此慷慨解囊2650萬美元。當5月末羅姆尼已經穩獲共和黨總統候選人資格后，阿德爾森便大手筆一次資助“重建我們的未來”1000萬美元。至8月中旬阿德爾森及其家人為支持共和黨一方的超級政治行動委員會和重要的免稅非營利組織，已經斥資超過5000萬美元，從而創造了美國大選歷史上的一項政治捐款紀錄。

　　3.促使攻擊性政治廣告出現井噴。雖然今天移動互聯網絡和智能手機的普及已經讓美國真正進入了數字時代，但高度發達的廣播電視系統依然是民眾獲得選舉信息的最重要渠道。因此，超級政治行動委員會主要通過在廣播電視節目中插播由它們安排的政治廣告，向既定區域的選民群體發動密集宣傳攻勢。各種政治勢力利用超級政治行動委員會發布政治廣告還有一個好處，那就是由于這些機構與兩黨候選人在形式上保持了“一臂之遙”的距離，加上選民對它們的背景并不熟悉，所以即便廣告中包含失實信息，也不至于直接引發選民對主要候選人的反感。

　　當代美國選舉史一再證明，構思巧妙、制作精良且集中發布的負面電視廣告可以在短時間內形成巨大的政治殺傷力，相比之下，共和黨比民主黨更擅長此道。韋斯利揚媒體項目研究了本選舉周期(2011～2012)連續16個月內的所有政治廣告后發現，65%的支持羅姆尼等共和黨候選人的廣告和近20%力挺奧巴馬總統連任的廣告由超級政治行動委員會操辦。從內容上看，攻擊性的負面廣告占比為70%，而2008年大選期間這個比例僅為9.1%。若僅分析各種“外圍團體”發布的廣告，其負面廣告的比例競高達86%。更有甚者，一批主力“外圍團體”，如“美利堅十字路口”、“爭取繁榮的美國人”、美國能源聯盟、塞拉俱樂部，以及民主黨和共和黨的全國委員會等，直到2012年9月底，也沒有發布過哪怕是一則正面闡述所支持的候選人主張的廣告，它們的政治廣告100%都是攻擊性的。

　　(三)2012年大選中的免稅非營利組織

　　在選舉過程中，合法涉足選舉政治的聯邦免稅非營利組織可以采取靈活多樣的方式發揮作用，如成立分設獨立基金直接向候選人提供捐款，利用電視和互聯網發布涉及各種政策議題的助選廣告，即開展所謂“議題倡導”活動，通過電話、電子郵件和上門拜訪等方式進行選民動員，協助選民登記，為候選人在當地的活動提供志愿服務，散發印刷宣傳品等等。除此之外，在2012年大選中，這些組織向選民施加政治影響力的方式又增添了新招數：

　　1.向超級政治行動委員會捐款。在這方面，工會組織表現突出。例如，全國教育協會曾向本組織建立的超級政治行動委員會“全國教育協會宣傳基金”撥款360萬美元。勞聯一產聯(AFL-CIO)也為自家舉辦的同類機構“工人之聲”輸送了大筆資金。勞聯一產聯的司庫舒勒宣布，“工人之聲”為了改變少數人主導選舉政治的傳統，推出激勵工會會員和非會員工人參與選舉進程的措施，向他們讓渡一定數額的超級政治行動委員會經費使用權限，并利用平板電腦、數字化終端和臉譜、推特等網絡社交媒體為工人和中產階級構建起“獨立的”政治表達與政治選擇平臺。

　　2.與超級政治行動委員會的選舉宣傳默契協同。這方面的典型莫過于“美利堅十字路口”及其姐妹組織“十字路口草根政策戰略”之間的分工與聯系。前者是著眼全國選情的超級政治行動委員會，集中火力攻擊奧巴馬總統的執政記錄;后者是側重圍繞具體政策展開宣傳的501(c)(4)條款組織，力圖削弱民主黨在國會參議院的力量。令人矚目的是，這對姐妹組織的幕后策劃者都是曾為小布什總統心腹的著名保守派戰略家卡爾•羅夫，擔負實際領導職責的也是同一個人，即曾任小布什政府勞工部副部長、現任美國商會首席法律官員的史蒂文•勞。民主黨陣營也不乏同樣例子黷口為了抗擊羅姆尼團隊針對西班牙語裔美國選民發起的宣傳戰，支持奧巴馬總統連任的服務業雇員國際工會與“優先美國行動”攜手，從6月11日開始播出耗資400萬美元的抨擊羅姆尼的西班牙語政治廣告。

　　四、“外圍團體”活動引發的主要爭議

　　“外圍團體”在選舉政治中向來是“八仙過海、各顯神通”，這就難免魚龍混雜、引發各種爭議，在2012年大選中圍繞它們的爭議主要集中在四個方面：

　　(一)超級政治行動委員會的獨立性備受質疑

　　根據聯邦選舉法律和聯邦法院對“公民聯合組織案”等案件的裁決意見，超級政治行動委員會最基本的屬性是獨立性，即它必須完全獨立于候選人的競選團隊和競選活動，并只為開展本組織主持的“獨立選舉宣傳”而存在。

　　然而，現實中許多重要的超級政治行動委員會都與候選人的競選有著千絲萬縷的聯系，它們都是高度按需定制和高度個人化的，創辦者通常是候選人的朋友甚至家人。在這方面，民主、共和兩黨的總統候選人都毫不避諱。支持奧巴馬連任的最大超級政治行動委員會是“優先美國行動”，它的創辦者是兩名前白宮高級幕僚比爾•伯頓和肖恩•斯威尼，前白宮辦公廳主任拉姆•伊曼紐爾在9月初也宣布要專心投入到該機構的籌款工作中。在拜訪奧巴馬總統和白宮高級官員的要客名單中，不乏向這家超級政治行動委員會慷慨解囊的工商界人士，其中有些人還直接參加了奧巴馬競選團隊的籌款活動。奧巴馬競選團隊的發言人本•拉博爾特向媒體公開承認總統競選團隊為“優先美國行動”的籌款活動提供過幫助。羅姆尼曾親自現身“重建我們的未來”舉辦的籌款活動，呼吁公眾為這家超級政治行動委員會捐款。他的競選團隊和“重建我們的未來”都使用目標點咨詢公司提供的選舉咨詢服務，而這家公司創辦人的妻子又恰好是羅姆尼競選團隊的副經理凱蒂•蓋奇。

　　(二)社會福利組織介入選舉政治的限度含混不清

　　社會福利組織，也就是501(c)(4)條款組織介入選舉政治的權利是受法律保護的，但一個重要前提是這類活動不得構成該組織的主要活動。在實際掌握中，公認底線是政治性活動支出不超過社會福利組織年度總支出的50%。問題在于，聯邦法律對于501(c)(4)條款組織的定義過于寬泛，對于到底什么叫做過多介入選舉政治、用什么標準來衡量這類組織所進行的議題倡導活動的性質等并無清晰界定，有些法規已經過時。就拿“十字路口草根政策戰略”來說，這個組織除積極開展選舉宣傳外，還花費數千萬經費用于基層議題倡導活動，而這些議題無一不是選舉的熱門話題。此外，它還向一批保守派501(c)(4)條款組織提供資助。明眼人一看便知，這家組織的主要活動早已遠遠超出了促進社會福利的范圍，但這種情況在2012年大選中可謂比比皆是。

　　(三)選舉財務信息缺乏透明度

　　依照聯邦選舉法律，任何政治行動委員會所獲得的捐款和支出，只要超過1000美元就必須向聯邦選舉委員會報告并披露捐款者。絕大多數政治行動委員會都能做到這一點，但也有機構想方設法隱瞞某些真實捐款者的信息。例如，“重建我們的未來”就曾經使用格倫布魯克公司的假名掩護企業家杰西•羅杰斯夫婦的身份，而這兩位提供了25萬美元的捐款人與羅姆尼私交甚密。支持民主黨的機構也發生過類似的信息造假情況。更重要的是，無人知曉在上報信息中到底還存在著多少這樣的假信息。

　　對于可以在選舉政治的波濤中沖浪的免稅非營利組織來說，法律本來就沒有要求它們披露捐款來源。現在，聯邦法院對“公民聯合組織案”等案件的裁決又為它們提供了新的政治活動空間，這就在客觀上為大筆政治性捐款進行暗箱操作創造了便利。

　　透明度問題最多的是某些社會福利組織。大量事實說明，一些大企業、利益集團和富豪把501(c)(4)條款組織當成了漂白政治性支出的平臺，通過這些組織表達政治訴求，支持或者反對相關候選人。例如，從7月中旬起，一批重量級保守派組織斥巨資在若干重要的搖擺州發動為期三個月的廣告攻勢，集中火力攻擊奧巴馬政府的醫療改革和曾經支持改革的國會議員。僅“爭取繁榮的美國人”一家就為此開銷900萬美元。這一攻勢的幕后支持者顯然包括科克工業集團(Koch Industries)和醫療保險業巨頭安泰公司，但公眾永遠不會清楚它們提供資助的真實內情。

　　商會和行業協會組織，即501(c)(6)條款組織的透明度也亟待提高。法律要求它們在年度報表中列出所有超過5000美元的捐款，但可以隱匿捐款者的名字，除非捐款者愿意自報家門。在2012年大選中，美國商會計劃花費創紀錄的5000萬美元用于政治性廣告宣傳，介入國會參眾兩院大約40個議席的爭奪。由于該組織一直拒絕公布捐款者的身份，所以公眾根本無法知曉哪些大公司的支票支撐了它在大選中的政治性宣傳活動。難怪英國《經濟學家》雜志意味深長地把美國商會稱為“密會”。

　　(四)對政治性組織的監管存在嚴重漏洞

　　《國內稅收法》527條款規定的公民政治性組織是1975年之后美國政治體制中的一種特殊制度安排。顯然，這種組織的定義比聯邦選舉法律對政治行動委員會的定義寬泛得多，它包括了所有政黨、黨的分支機構、形形色色的政治行動委員會和任何其他形式的政治性民間組織，涵蓋了這些組織在聯邦、州和地方三個層面上的活動，而且這些活動不單涉及選舉，也要介入公職人員的遴選、提名和任命事項，這就給予527條款組織以極大的周旋空間。從法律角度講，任何一個在聯邦選舉委員會注冊的政治行動委員會也同時是527條款組織，但并非所有的527條款組織都應當而且可以受到聯邦選舉委員會的制約。聯邦法律和行政監督體系中的這種差異與模糊造成了監管“外圍團體”勢力的諸多灰色地帶。這種情況自2000年大選后始終存在，而到2012年大選期間則弊端畢現。有理由相信，待本次大選結束之后，聯邦選舉委員會很可能會像以前那樣處罰一批故意逃避監管的527條款組織。

　　五、“外圍團體”給當代美國選舉制度帶來的三重困境

　　以超級政治行動委員會為代表的“外圍團體”通過金錢和幾乎不受限制的助選宣傳為2012年大選打下了深刻烙印。它們對當代美國的選舉制度，特別是選舉財務的影響造就了政治、法律和道德的三重困境。

　　(一)政治困境

　　政治困境，用在華盛頓智庫圈內久負盛名的學術泰斗托馬斯•曼和諾曼•奧恩斯坦的話來概括，就是美國選舉政治進入了一個“無法無天、巨額秘密金錢泛濫和特殊利益集團販賣影響力的新鍍金時代”。“外圍團體”在這個“新鍍金時代”的基本作用至少有四點：

　　1.促使選舉淪為金錢游戲。2012年大選是美國建國236年來耗資最多的大選。民主、共和兩黨的總統候選人都不接受聯邦競選基金而是自行籌款，這在“水門事件”之后尚屬首次。雖然人們依然相信民意是最終決定選舉結果的因素，但迄今為止的選戰造就的主要印象則是候選人之間的競爭結果首先取決于財力的較量，而非其治國方略對選民的感召力。很明顯，“外圍團體”的活動在很大程度上加劇了金錢對選舉政治的腐蝕力。令民主黨頗感意外的是，它長期以來所倚重的“外圍團體”力量的潛力能被共和黨陣營發揮得淋漓盡致。除了影響總統選舉之外，“外圍團體”顯示力量的重要戰場是各州舉行的聯邦國會議員選舉和州公職人員選舉。眾多觀察家認為，州一級的選舉將最能體現“外圍團體”的價值。2012年6月5日舉行的威斯康星州州長重選是美國歷史上第三次州長重選，民主黨人和工會組織期望把共和黨人斯科特•沃克拉下州長寶座，結果卻是沃克涉險過關。毋庸置疑，“外圍團體”在這次選舉中發揮了舉足輕重的作用。若不是聯邦最高法院“公民聯合組織案”的裁決使威斯康星州有關禁止企業和工會支付獨立宣傳費用的法律失效，情況也許會大不同：全國各地保守派“外圍團體”為支持沃克而籌集的經費多達3000萬美元，而挑戰者民主黨人湯姆•巴尼特一方僅有400萬美元，雙方資金比例超過7比1，這是一場實力過于懸殊的決斗。

　　公允而論，正是奧巴馬及其代表的民主黨在2008年大選時種下了今日的苦果，因為奧巴馬是第一個完全拒絕使用聯邦總統選舉基金(也不受附帶條件限制)的候選人。這樣做固然讓他募集的競選資金遠遠超過對手，但也自然助長了共和黨人和中間派選民利用私人資金實現政治訴求的沖動。在新的選舉財務法律環境下，這種沖動極易演化為對公職的變相“拍賣”。

　　2.加劇政治極化。佐治亞大學的一項專題研究表明，當前國會參眾兩院中兩黨議員的政見對立為1879年以來之最。《福布斯》雜志認為，2012年大選是美國現代史上意識形態色彩最濃的大選。在這種背景下，許多“外圍團體”的助選廣告缺乏政治包容度和妥協精神，傳播了帶有民粹政治色彩的主張，客觀上為黨派對立火上澆油。在它們的圍攻下，若干立場相對溫和的共和黨議員被迫退出政治舞臺，其中包括緬因州女參議員奧林匹婭•斯諾和印第安納州資深參議員理查德•盧格。7月31日得克薩斯州共和黨推舉聯邦參議員候選人的第二輪選舉更是讓代表茶黨理念的組織所擁戴的前州政府檢察官特德•克魯茲獲勝。這種靠強勢民粹路線勝出的候選人將很可能給美國政治帶來“極化后遺癥”，從而持續妨礙國會的有效運轉。

　　3.削弱聯邦政府對選舉財務乃至院外游說活動的監管。聯邦選舉委員會的監管對于保障大選依法進行是不可或缺的。這個機構的工作本來就存在許多漏洞，超級政治行動委員會的崛起和其他“外圍團體”所產生的一大堆新問題又令監管難度陡增。更糟糕的是，現有的6名委員中有5人處于等待繼任者的“看守”狀態，而新任委員因國會黨派紛爭遲遲不能到位。在政治對立中，分屬兩黨的委員往往難以就如何在新法律環境下有效監管選舉財務達成一致意見，使聯邦選舉委員會成為“沒有牙齒”的機構，處于半癱瘓狀態。

　　與選舉財務監管密不可分的另一個問題是，由于許多免稅組織能夠合法隱瞞捐款來源，這就為聯邦政府提高政治游說活動透明度的努力制造了巨大障礙。事實上，最高法院關于“公民聯合組織案”的裁決已經對各行各業就政府公共政策開展的游說活動造成了深遠影響，使得院外游說集團能夠繞過《1995年游說信息披露法》的規定，利用某些“外圍團體”達到其目的。

　　4.挑戰傳統的政黨功能。自從19世紀美國形成共和、民主兩大政黨主導選舉、輪流坐莊的局面后，美國總統及其他重要聯邦公職候選人無一不是政黨決策的產物。過去幾十年間，特殊利益集團推動的基層選舉活動在一定程度上削弱了傳統政黨的權威，選舉財務改革對“軟錢”的限制也減少了政黨的選舉資源，但政黨面臨的最大挑戰出現在2012年。人們看到，超級富豪和他們資助的超級政治行動委員會實際上扮演著“造王者”的角色。由于超級政治行動委員會籌款極為簡便，財大氣粗的捐款者和聽命于他們的咨詢專家們坐在家里就能夠搞定一切，所以他們的想法或政策無需經過辯論或黨的領導機關批準，更不用考慮對選民負責，這就會給政黨或候選人造成風險。這方面差點引發軒然大波的是保守派廣告策劃大師弗雷德•戴維斯提出的關于炒作奧巴馬與牧師杰里邁亞•賴特關系的點子。若不是羅姆尼聞訊后緊急出面制止，很可能會造成嚴重干擾共和黨競選戰略的事件。《紐約時報》認為，這件事表明單個富豪配上一個咄咄逼人的政治咨詢專家就有可能對選舉產生立竿見影的影響，這不僅改變著競選過程，也“改變著整個政治行當”。

　　(二)司法困境

　　司法困境的實質是，某些大公司、超級富裕人群和各種“外圍團體”在2012年大選中充分利用了“公民聯合組織案”之后形成的新政治游戲規則，然而司法系統內部對這種規則的看法并不一致。這種狀況不僅使聯邦最高法院的聲望空前低落，更使人們對聯邦司法系統均衡維護公民合法權益的能力產生了疑問。

　　1.“公民聯合組織案”使司法系統對涉及選舉財務的一些案件產生了嚴重分歧。由于解除了對“外圍團體”影響選舉的限制，選舉制度的公平性遭到破壞，“錢多聲音大”的事實損害了普通美國公民的自由權利。奧巴馬總統非常清楚最高法院對“公民聯合組織案”的裁決對美國的選舉政治意味著什么，所以他在發表2010年度國情咨文的時候眼睛盯著坐在前排的最高法院大法官說，這一裁決將為特殊利益集團在選舉中用強大財力“窒息美國普通民眾的聲音”開啟方便之門。這句話不幸而言中。

　　考慮到“公民聯合組織案”裁決的消極后果，若干州和聯邦法院接連做出與聯邦最高法院裁決相悖的決定。這種罕見的分歧固然有悖于美國習慣法的傳統，不利于保持聯邦法治的統一，但也從一個側面說明了“公民聯合組織案”的裁決在法理上和實踐中均造成了諸多矛盾。2011年12月蒙大拿州最高法院以該州情況特殊為由，認定該州1912年關于禁止公司機構為競選活動提供資助的法律依然有效，這一立場得到22個州政府的支持。2012年6月25日，最高法院以5比4的票數維持對“公民聯合組織案”的裁決，從而正式推翻了蒙大拿州最高法院的決定。《紐約時報》發表社論說，這一決定把對“公民聯合組織案”的裁決延伸到各州，是聯邦最高法院做出的一個“最具破壞性的決定”。

　　2.保守派大法官們的司法能動性損害了聯邦司法系統的權威性。1980年以后，隨著美國政治和意識形態領域中矛盾的尖銳化，聯邦最高法院的保守派大法官在審理案件時越來越難以堅守相對客觀、中立和克制的立場，有時甚至罔顧法律體系的連續性與慣例，做出超越原告訴訟請求的決定，這種情形被美國法律界和媒體稱為司法能動。近年來的若干爭議極大的案件，如決定2000年大選結果的“布什訴戈爾案”和2010年的“公民聯合組織案”等，都顯露出明顯的司法能動傾向。與這類爭議相伴，聯邦最高法院在美國人民心目中的崇高地位開始動搖。2012年6月初《紐約時報》和哥倫比亞廣播公司(CBS)聯合進行的民調顯示，美國民眾對大法官工作的認可率已經從1980年代后期的66%跌落到現在的44%。每8個美國人中僅有一人認為大法官對案件的裁決是完全建立在法律分析基礎上的。如果司法能動的趨勢繼續發展，那么它對美國政治制度的危害將是深遠的。

　　(三)道德困境

　　道德困境有著雙重表現：首先是美國國內政治的道德水平嚴重下滑，其次是美式民主在世界上的道德感召力式微。

　　1.國內政治道德滑坡。美國憲政民主的傳統歷來主張在激烈的選戰中守住道德底線。公眾總是愿意支持道德操守良好的候選人，同時選舉過程體現為包括候選人在內的全體公民開展理智辯論和接受教育的過程。候選人主要通過說服公眾而贏得選票，而非靠貶損對手抬高自己。1800年大選是美國歷史上第一次實現執政黨輪替的大選。美國開國元勛之一、當選總統托馬斯•杰斐遜在就職演說中闡述了美國民主哲學的一系列要素，其中就包括尊重多數人意愿并保護少數，力戒宗教和政治上的偏執，譴責各種弊端時應基于公眾理智等原則。他指出，如果鼓勵政治上的偏執，它的“專橫與邪惡”所造成的惡果堪與宗教迫害的后果相當，社會的進步便會極為有限。

　　回顧2011～2012年整個選舉周期，人們難以找到令人信服的道德榜樣。相反，泛濫成災的負面政治廣告成為對壘陣營偏愛使用的選戰利器，這些廣告采用張冠李戴、移花接木甚至憑空捏造等手法，傳播了太多的謊言，消耗掉了太多的金錢和廣播時段，使美國公共生活的生態急劇惡化，政治道德水準大為下滑。《華盛頓郵報》尖銳地批評說，競選雙方甚至“用令人作嘔的毀謗代替相互攻擊”，結果是“一切克制和道德邊界都消失湮滅”，因為沒有任何因素能鼓勵雙方這樣做。

　　在這場混戰中，“外圍團體”起了推波助瀾的作用，這方面的例子不勝枚舉。“十字路口草根政策戰略”發布的一條廣告批評奧巴馬政府使每個美國人增加負債1.6萬美元，這被《紐約時報》稱作“誤導性政治夸張手法的經典之作”。民主黨陣營的“外圍團體”在政治誠信方面也屢出問題。例如，羅姆尼早在2010年就關閉了他的瑞士銀行賬戶，但奧巴馬的競選團隊和相關“外圍團體”照樣按計劃用誤導性語言炒作這個話題。“優先美國行動”在2012年8月推出的一則廣告把失業工人喬•索普提克罹患癌癥的妻子的死因歸咎于羅姆尼，這招致了主流媒體的廣泛惡評。

　　2.美式民主的國際感召力減弱。美國政治領袖經常自豪地把美國民主制度奉為全世界都應當效仿的楷模，這既是他們愛國心的體現，也是為了維護美國的國家利益、鞏固美國在世界上的領先地位。但是“美國楷模論”或者“美國燈塔論”只有立足于得到事實支撐的道德高地才能發揮其影響力。姑且不論美國發動的伊拉克戰爭、阿富汗戰爭及2008年肇始于華爾街的金融風暴給全世界帶來了多大災難，當人們觀看2012年大選這場金錢游戲，發現美國選舉政治的現實與美國聯邦憲法的精神實質相去甚遠之后，美國政客們所鼓吹的“普世價值”就必然會受到更多質疑，美式民主的道德感召力也將隨著美國國際地位的相對衰落而式微。

　　六、“外圍團體”現象評價與制度性根源分析

　　與美國以往歷次大選相比，2012年大選的最大特色就是以超級政治行動委員會為代表的“外圍團體”對選舉政治的大規模深度介入。它們那不受限制的巨額金錢和無孔不入的選舉廣告使這次大選成為“水門事件”之后美國民主政治大倒退的坐標。

　　美國人引以為榮的憲政民主，特別是總統選舉制度、司法制度等，曾經在整整40年前(1972年)因“水門事件”遭受空前威脅。這一丑聞正是由于共和黨在任總統尼克松為確保連選勝利而不擇手段所引發的。不過，在媒體和公眾的督促與監督下，聯邦政府三大分支機構共同努力，使美國避免了一場全面的制度性危機，并使這一事件成為以改革選舉財務規則為中心任務的新一輪聯邦選舉改革的起點。“水門事件”也由此成為美國政治體制自我糾錯能力的一個經典案例。遺憾的是，“水門事件”以后40年間美國選舉財務改革的最重要成果如今已基本喪失殆盡。

　　導致“外圍團體”金錢影響力泛濫的因素有若干：相當一部分美國人對國家現狀不滿，一些選民擔憂政府的權力過大，挑戰執政黨地位的政治力量往往對民間組織更加重視，茶黨勢力的持續擴展等等。不過，最直接的原因是聯邦最高法院對“公民聯合組織案”的裁決，它所造成的惡果是把公民影響政治的權利絕對化，放任金錢大潮對美國憲政體制各個層面公共機構選舉的沖刷和侵蝕。這不僅嚴重削弱了總統、副總統和國會議員等聯邦公職人員的執政合法性，連帶更改了州政府行政分支、立法機構和法官選舉的游戲規則，甚至對今后的地方政府選舉(如紐約市2013年選舉)也將產生很大影響，從而對美國的憲政民主造成空前的整體性損害。對此，主流媒體和學界已經一再表示擔憂。

　　事實上，看似代表性廣泛的數十萬“外圍團體”不一定能在選舉中真正反映主流民意。首先，雖然美國的公民社會組織高度發達，而且所有“外圍團體”均不會拒絕少至5到10美元的零星個人捐款，但有實力在選舉宣傳中造就強大輿論聲勢的組織只是極少數。根據權威智庫“回應政治中心”公布的資料，在距離大選投票日(11月6日)還剩不足3個星期時，全美最具影響力的“外圍團體”只有1441個，其中超級政治行動委員會933個，政黨組織94個，其他組織414個。在這些組織中，真正出資進行選舉宣傳的僅占1/3，即500個，總共開支7.36億美元。

　　其次，絕大多數美國民眾反對把選舉變為少數富裕公民用支票主宰的政治游戲。美國主流媒體2012年3月進行的一次聯合民意調查結果顯示：69%的選民樂見超級政治行動委員會被宣布為違法。紐約大學法學院2012年4月公布的一份專題研究報告指出，69%的美國人(其中包括74%的共和黨人和73%的民主黨人)認為超級政治行動委員會助長了政治腐敗;73%的受訪者認為應該對這類機構有所限制;65%的美國人感到，由于超級政治行動委員會的影響力遠遠超過一般選民，所以他們對政府的信任度下降了。

　　以超級政治行動委員會為代表的“外圍團體”現象的產生有其深刻的制度性根源。從1970年代中期起，特別是“里根革命”發生后，在全球化、新技術革命及管理創新等諸因素的共同作用下，美國金融業和以美國為總部的跨國公司獲得了前所未有的發展。同時，以金融壟斷資本集團為首的特殊利益集團，即“有組織的金錢”勢力為追逐一己私利巧妙地綁架了美國公共政策的制定過程，包括從各方面影響選舉和聯邦最高法院的工作。由此導致的經濟和社會生活中的嚴重不平等，使平等這個美國賴以立國的最基本價值觀和美國憲政民主的支柱受到空前沖擊。而這種不平等反過來又給予富裕人群以更豐富的選舉資源、更多的政治影響渠道和更便捷的制度性安排。從這個意義上講，聯邦最高法院關于“公民聯合組織案”的裁決準確地反映了美國的現實，是最有權勢的1%人口掌控國家命脈的必然后果。

　　最近兩年，美國學術界的一些領軍人物就特殊利益集團與現實政治的關系接連發表了不少精辟見解。有趣的是，若干自由派和保守派知識分子的看法可謂殊途同歸。耶魯大學政治學教授雅各布•哈克和加利福尼亞大學伯克利分校政治學教授保羅•皮爾遜在他們的著作《贏者通吃的政治》中稱，在分配1979～2005年間經濟增長成果時，最富有的30萬美國人所得的“蛋糕”相當于底層60%的美國人口(1.8億人)總份額的一半。當金融風暴使千百萬戶美國家庭破產時，華爾街最大的38家公司股東和高管在2009年掙得了1400億美元，創下最高收入紀錄。產生這樣一種令人震驚的不平等的根源在于資本主義寡頭集團對美國經濟的控制，無論民主黨還是共和黨，對此都難辭其咎。諾貝爾經濟學獎得主約瑟夫•施蒂格利茨不久前出版了《不平等的代價：當今分裂的社會如何危及我們的未來》。他在書中一針見血地指出，美國的經濟制度和政治制度都已經失敗，而這兩者又是相互增強的。“一個高揚財富之聲的政治制度在法律、規章和行政方面為富豪們提供了充足的機會，而如此設計出來的制度不僅無法保護普通公民免遭富人所害，反而會以全社會其他人為代價讓富裕者變得更加富有。”持類似觀點的還有享譽大西洋兩岸的芝加哥大學經濟學家路易吉•津蓋爾斯，他在2012年6月剛剛問世的新著《民享的資本主義》中以獨特的視角和語言風格對美國“裙帶資本主義”的弊端進行了鞭辟入里的剖析，其觀點甚至受到共和黨副總統候選人保羅•瑞安的欣賞。以“歷史終結論”聞名的斯坦福大學教授弗朗西斯•福山認為，美國的政治體制已經變形，因為代表少數人的特殊利益集團勢力比以往更龐大，更易動員、更富有，而執行多數人意志的所有機制卻都變得更加乏力。鑒于超級政治行動委員會蘊含著用寡頭統治取代民主的危險，原先反對限制獨立選舉宣傳支出金額的哈佛大學法學院憲法學教授特勞倫斯•賴布也轉變立場，支持出臺相關憲法修正案的提議。

　　其實，有識之士對美國民主制度本質的解剖和批評并非始于今日的危機時刻。早在1940年代末，才華橫溢的理查德•霍夫施塔特就在其風靡一時的《美國政治傳統及其締造者》一書中指出，“私有財產的神圣不可侵犯性、個人處置私有財產和用其投資的權利、機會的價值、私利和自主在寬松的法律限度內向有限的社會秩序的自然演化等，都是美國政治思想意識中的中心信仰的主要原則”，所以“從事政治就是要維護這個競爭的世界”。他還犀利地把美國民主稱為“貪欲的民主”。長期以來，這些觀點被貼上激進主義和社會主義的標簽，被精心排斥于美國主流知識界和主流媒體之外。現在美國主流社會中的一部分精英人士已經試圖從制度層面反思美國問題的癥結，尋找救治的良方。

　　“外圍團體”現象反映了美國政治體制的內在矛盾和變化趨勢，它的基本作用肯定不是建設性的。只要美國政治不能有效地掙脫“有組織金錢”勢力的操控，就很難實質性地體現出美國聯邦憲法保障公民民主權利的精神，更遑論美式民主成為“世界楷模”了。正是從這個意義上講，無論哪個政黨贏得2012年大選，美國的內外政策都不會相差很大。

　　(《環球視野globalview.cn》第503期，摘自2012年第3期《美國研究》)

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