市場的邊界：美國監(jiān)獄民營化的是與非
何顯兵
1979年美國國會制定法律將監(jiān)獄民營化合法化，1983年德克薩斯州成為監(jiān)獄設(shè)施民營化的第一個州。當(dāng)前，美國最大的私人監(jiān)獄公司是美國矯正公司，其雇有17000名員工，可提供總共75000個以上的監(jiān)獄床位。該公司在美國紐約證卷交易所上市，被認(rèn)為是績優(yōu)股。可見，監(jiān)獄民營化不僅是美國監(jiān)獄改革的新潮流，還是一個新興的“陽光產(chǎn)業(yè)”。
新保守主義推動監(jiān)獄民營化
在美國，監(jiān)獄民營化自其產(chǎn)生之日起就受到了各方面的非議，法國記者萊維甚至將監(jiān)獄民營化視為“美國的迷惘”之一。為何要設(shè)立民營的監(jiān)獄設(shè)施？據(jù)說主要是基于兩種原因。
一是經(jīng)濟(jì)壓力。美國自20世紀(jì)70年代以后，調(diào)整了傳統(tǒng)的福利矯正模式。在對美國231項犯罪矯治計劃進(jìn)行考察后，馬丁森在1974年發(fā)表了著名的“矯治無效”論斷。隨之而來的是刑罰平民主義的興盛，建立在“唯懲罰論”基礎(chǔ)上的“刑罰主義”和“新古典主義”取代矯正主義成為主導(dǎo)刑罰執(zhí)行活動的指導(dǎo)思想，一個旨在重建法制體系和社會秩序的新保守主義政治觀占據(jù)了理論的前沿。1930—1978年，美國的監(jiān)禁率幾乎沒有大的變化，而1978—1998年，監(jiān)禁率上升了4倍。隨著罪犯的大量增加，矯正費(fèi)用越來越高：1979年全美范圍的矯正費(fèi)用是60億美元，而1990年這個數(shù)字上升為249億美元。納稅人既渴望通過監(jiān)禁確保安全，又不想承擔(dān)高昂的監(jiān)禁費(fèi)用，政府于是選擇監(jiān)獄民營化解決這個問題。監(jiān)獄民營化是否降低了矯正費(fèi)用是個難以準(zhǔn)確評估的問題，但至少政府在短期內(nèi)解決了監(jiān)獄床位不足的問題，這也給監(jiān)獄民營化鼓吹者提供了發(fā)展的實踐空間。
二是政治傾向。美國監(jiān)獄民營化是在新保守主義占上風(fēng)的背景下展開的。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，凡是保守主義者在政府和立法機(jī)關(guān)占統(tǒng)治地位的時候，美國就更傾向于采納公用事業(yè)民營化的思路。20世紀(jì)70年代，美國出現(xiàn)的“公共選擇理論”認(rèn)為，政府低效和規(guī)模不斷膨脹的根本原因在于官僚制在公共服務(wù)供給中的壟斷特性，因而要求以市場為導(dǎo)向，取消任何形式的公共壟斷。在行政法上，學(xué)界也逐漸接受了公共行政民營化的思路，認(rèn)為公法與私法在利益追求上存在趨同的一面。這種理論將政府定位為公共行政事務(wù)的政策制定者、監(jiān)督者和管理者，將具體的事務(wù)運(yùn)營從政府功能中剝離，通過簽約外包等形式交由私人管理。上述思潮最終攻破了國家行政權(quán)的最后堡壘——刑罰執(zhí)行權(quán)。
監(jiān)獄民營化：美國的迷茫
圍繞著監(jiān)獄民營化，仍然有眾多懸而未決的問題需要思考。
第一個問題，監(jiān)獄民營化真的能夠節(jié)約矯正費(fèi)用嗎？一些研究認(rèn)為私營監(jiān)獄可以節(jié)約費(fèi)用。例如，美國矯正公司曾在5個月內(nèi)，以每個床位4000美元的造價，為移民歸化局在休斯頓的感化中心建造了350個床位，而移民歸化局原計劃修建時間是兩年半，造價是每個床位26000美元。但也有一些研究不支持該結(jié)論，美國審計署1996年對公共監(jiān)獄和私人監(jiān)獄進(jìn)行了比較研究，發(fā)現(xiàn)兩者的成本相差不大。或許私人監(jiān)獄在短期內(nèi)確實可以為政府節(jié)約矯正費(fèi)用，因為政府不必立即投入一筆建造監(jiān)獄的巨款，但私人監(jiān)獄會在后期將修建費(fèi)用從政府的合同中獲得彌補(bǔ)，實際上相當(dāng)于政府對矯正費(fèi)用的一次性投入與分期付款的關(guān)系。
第二個問題，監(jiān)獄民營化能夠保證矯正質(zhì)量嗎？盡管美國的矯正實踐自20世紀(jì)70年代以來更強(qiáng)調(diào)懲罰模式，但這絕不意味著美國的監(jiān)獄不追求矯正質(zhì)量。私人監(jiān)獄并非福利機(jī)構(gòu)，牟利是其投資者修建私人監(jiān)獄的基本動機(jī)。私人監(jiān)獄節(jié)約費(fèi)用的主要手段是削減雇員人數(shù)、降低雇員工資，這很可能導(dǎo)致矯正質(zhì)量下降。
第三個問題，私營監(jiān)獄的目標(biāo)能否與公共政策部門的公共行政目標(biāo)相協(xié)調(diào)？私人監(jiān)獄的首要目標(biāo)是在監(jiān)獄安全的基礎(chǔ)上追求利潤，而政府矯正部門的首要目標(biāo)是在人權(quán)保障的基礎(chǔ)上追求罪犯的再社會化，兩者可能存在嚴(yán)重的沖突。確保罪犯入住是其獲利的基本手段，如果刑事政策傾向于分流、轉(zhuǎn)向、寬松，私人監(jiān)獄的利潤必將受到影響。因而有些極端言論認(rèn)為，私人監(jiān)獄為確保其獲利，有計劃地在媒體上渲染犯罪的威脅，鼓吹強(qiáng)硬的刑事政策，從而“綁架”了美國社會。
第四個問題，私營監(jiān)獄能否充分保障罪犯的基本人權(quán)？私人監(jiān)獄賺錢的主要途徑，一是節(jié)省開支，二是利用罪犯勞動。這就潛藏著侵犯人權(quán)的危險：節(jié)省開支，可能導(dǎo)致降低罪犯的生活標(biāo)準(zhǔn)；利用罪犯勞動，可能導(dǎo)致對罪犯剩余價值的壓榨。更嚴(yán)重的問題在于，私人監(jiān)獄對罪犯的違法行為進(jìn)行裁決并且予以懲罰，影響了罪犯的憲法權(quán)利。
關(guān)于監(jiān)獄民營化的爭論，本質(zhì)上是關(guān)于私人參與公共行政事務(wù)治理的爭論。思考美國的監(jiān)獄民營化，有助于我們更深入地思考國家的刑罰權(quán)、行政法上的公私界限、民眾參與公共治理的可能性等問題，還需要進(jìn)一步思考，市場的權(quán)力到底有沒有邊界，即使將政府視為民眾通過契約授權(quán)成立的機(jī)構(gòu)，這種契約能否徹底商業(yè)化？
2010-03-24
位于加利福尼亞Otay Mesa的拘留所，由美國矯正公司（CCA）管理。
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