英國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)行“有罪推定”

　　淺析英國(guó)轉(zhuǎn)基因食品的公共政策

　　作者：武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院 毛新志

　　摘要：本文從轉(zhuǎn)基因食品的管理機(jī)構(gòu)、基本理念與總的方針、安全評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)政策和商業(yè)化進(jìn)程對(duì)英國(guó)轉(zhuǎn)基因食品的公共政策進(jìn)行了分析，并從文化傳統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)的解釋和社會(huì)接納、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)與管理等方面對(duì)政策的原因進(jìn)行了探討。

　　關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)基因食品；公共政策；技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

　　1．英國(guó)轉(zhuǎn)基因食品管理的主要機(jī)構(gòu)及其職能

　　英國(guó)主要由衛(wèi)生與安全局，農(nóng)、漁、食品部(MAFF)，衛(wèi)生部(DH)和專家咨詢委員會(huì)(環(huán)境釋放咨詢委員會(huì)、遺傳修飾咨詢委員會(huì))等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品的管理，并且通過三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管轉(zhuǎn)基因生物(GMO)，包括GMO的目的釋放、GMO的隔離使用和從事遺傳修飾的勞動(dòng)保護(hù)以及安全管理。這四個(gè)機(jī)構(gòu)互相協(xié)作，共同管理GMO。其中，衛(wèi)生與安全管理局在GMO的管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

　　英國(guó)衛(wèi)生與安全管理局在1992年《環(huán)境法》和歐盟90/220/EC指令基礎(chǔ)上，頒布了GMO的釋放和市場(chǎng)化的管理?xiàng)l例，并從1993年開始，由向衛(wèi)生與安全管理局報(bào)告，改為向國(guó)務(wù)大臣(Secretary of State)申請(qǐng)?jiān)S可。而且，衛(wèi)生與安全管理局具有強(qiáng)制執(zhí)行GMO隔離使用法規(guī)的權(quán)利。事實(shí)上，衛(wèi)生與安全管理局的工作貫穿于GMO的目的釋放、GMO的隔離使用和從事遺傳修飾的勞動(dòng)保護(hù)以及安全管理這三個(gè)重要環(huán)節(jié)，擁有實(shí)質(zhì)性的管理決策權(quán)。

　　英國(guó)農(nóng)、漁、食品部和衛(wèi)生部共同管理食品和新食品成分，具體由新食品及加工咨詢委員會(huì)(ACNFP)處理申請(qǐng)，后者需征求目的釋放咨詢委員會(huì)、食品咨詢委員會(huì)、食品衛(wèi)生委員會(huì)和毒品管理委員會(huì)的意見。新食品及加工咨詢委員會(huì)將處理意見反饋給農(nóng)、漁、食品部和衛(wèi)生部，做出決定后上交歐盟批準(zhǔn)。由于英國(guó)市場(chǎng)上流通的轉(zhuǎn)基因食品很少，這兩個(gè)部門在轉(zhuǎn)基因食品的管理中沒有發(fā)揮多大作用。

　　英國(guó)環(huán)境釋放咨詢委員會(huì)成立于1990年，由科學(xué)家和相關(guān)行業(yè)的代表組成，負(fù)責(zé)對(duì)GMO的釋放和市場(chǎng)化的許可提供決策意見。遺傳修飾咨詢委員會(huì)成立于1984年，由獨(dú)立的主席、企業(yè)家、雇員、業(yè)外人士、科學(xué)界和醫(yī)學(xué)界的專家組成。環(huán)境釋放咨詢委員會(huì)為衛(wèi)生與安全委員會(huì)(HSM)、衛(wèi)生與安全管理局提供GMO的隔離使用方面的建議，并對(duì)法規(guī)條文做出詳細(xì)的解釋，還負(fù)責(zé)向政府官員提供GMO對(duì)環(huán)境影響的咨詢。由此可見，專家咨詢機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是向英國(guó)政府機(jī)構(gòu)、部門和官員提供GMO的咨詢和管理決策的建議，而沒有實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)。

　　2．英國(guó)轉(zhuǎn)基因食品的公共政策

　　2．1 管理的基本理念和總的方針

　　英國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的基本理念是：從本質(zhì)上講，轉(zhuǎn)基因技術(shù)和轉(zhuǎn)基因食品同傳統(tǒng)的雜交技術(shù)和育種技術(shù)差別不大;但從作用機(jī)制和基因轉(zhuǎn)移的范圍來(lái)看，它們之間還是有重大區(qū)別的。我們不能簡(jiǎn)單地將轉(zhuǎn)基因技術(shù)和轉(zhuǎn)基因食品看作傳統(tǒng)技術(shù)和傳統(tǒng)食品的自然延伸。轉(zhuǎn)基因技術(shù)可以完全打破生物界的物種屏障，可以將動(dòng)物的基因轉(zhuǎn)入到植物，將人的基因轉(zhuǎn)入到其他生物體。在人類應(yīng)用基因工程之前，這種基因之間的跨物種轉(zhuǎn)移只能是神話，但轉(zhuǎn)基因技術(shù)卻將它變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。基于這種理念，英國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品采取非常嚴(yán)格的管理模式。

　　2．2 安全評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)或原則

　　英國(guó)非常重視對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的安全評(píng)價(jià)，尤其是它對(duì)人類健康和生態(tài)環(huán)境的影響及其安全評(píng)估，包括GMO中是否含有毒素、是否含有過敏原，GMO中的抗生素抗性標(biāo)記基因是否導(dǎo)致人體對(duì)抗生素產(chǎn)生抗性、是否使?fàn)I養(yǎng)成分發(fā)生改變;GMO實(shí)驗(yàn)室釋放、大田釋放、商業(yè)化對(duì)野生動(dòng)植物和生物多樣性的影響，是否引起超級(jí)雜草，是否提高害蟲的抗性，是否產(chǎn)生“基因污染”，等等。為此，英國(guó)采取嚴(yán)格的安全評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的安全評(píng)價(jià)是采用結(jié)果評(píng)價(jià)法和過程評(píng)價(jià)法相結(jié)合的原則，即將“實(shí)質(zhì)等同性”原則和嚴(yán)格的毒性、過敏性和抗性實(shí)驗(yàn)，大田試驗(yàn)以及商業(yè)化的安全評(píng)價(jià)及其監(jiān)控有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)基因食品的安全性，這種做法值得我國(guó)借鑒。

　　2．3 標(biāo)識(shí)政策

　　英國(guó)政府通過法律規(guī)定要求對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行明確標(biāo)識(shí)，這是一種強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)(mandatory labeling)的政策， 旨在尊重消費(fèi)者的知情選擇權(quán)。作為消費(fèi)者，有權(quán)知道轉(zhuǎn)基因食品中轉(zhuǎn)人的基因和各種成分，有權(quán)選擇購(gòu)買和消費(fèi)轉(zhuǎn)基因食品或是非轉(zhuǎn)基因食品，任何個(gè)人和單位都應(yīng)該尊重消費(fèi)者的自主選擇權(quán)。標(biāo)識(shí)轉(zhuǎn)基因成分可以讓某些消費(fèi)者回避特定的物質(zhì)。回教徒、道教徒、佛教徒、素食主義者都在飲食上有各種禁忌。例如，回教徒不吃豬肉，素食主義者可能不會(huì)食用含有動(dòng)物基因的轉(zhuǎn)基因食品。通過轉(zhuǎn)基因食品的明確標(biāo)識(shí)，維護(hù)消費(fèi)者的知情選擇權(quán)。我國(guó)也要求對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)行強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)制度。而美國(guó)采取的“自愿標(biāo)識(shí)” (voluntary labeling)政策將流于形式，因?yàn)閹缀鯖]有生產(chǎn)者或銷售者愿意對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行標(biāo)識(shí)，忽視了消費(fèi)者的知情選擇權(quán)。

　　2．4 商業(yè)化政策

　　鑒于轉(zhuǎn)基因食品的安全問題還沒有定論，轉(zhuǎn)基因作物可能對(duì)人類健康和生態(tài)環(huán)境有危害以及公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的極力抵制，英國(guó)政府對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的商業(yè)化非常慎重，目前基本上采取禁止轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化的政策。在筆者看來(lái)，英國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的商業(yè)化政策太保守，但像美國(guó)那樣大規(guī)模地商業(yè)化的政策也不可取。而我國(guó)的商業(yè)化做法相對(duì)比較合理，即實(shí)行謹(jǐn)慎的商業(yè)化政策，先實(shí)行小規(guī)模的商業(yè)化，然后逐步擴(kuò)大規(guī)模。

　　3．英國(guó)制定轉(zhuǎn)基因食品公共政策的原因

　　3．1 文化傳統(tǒng)

　　轉(zhuǎn)基因食品是否安全，目前在科學(xué)上還沒有定論。鑒于轉(zhuǎn)基因作物或轉(zhuǎn)基因食品可能帶來(lái)特大風(fēng)險(xiǎn)(mega-risk)，英國(guó)對(duì)其采取的是“有罪推定” (guilty until proved innocent)的戰(zhàn)略。換言之，如果不能證明轉(zhuǎn)基因食品是安全的，就先假設(shè)轉(zhuǎn)基因食品不安全，對(duì)它實(shí)行科學(xué)的檢測(cè)和嚴(yán)格的管理，趨利弊害，確保人類健康。有些學(xué)者可能用“無(wú)罪推定”理論反駁“有罪推定” 戰(zhàn)略。問題是，轉(zhuǎn)基因作物的環(huán)境后果是不可逆的，那時(shí)再來(lái)挽救就來(lái)不及了。“有罪推定” 戰(zhàn)略是基于目前一些技術(shù)會(huì)給社會(huì)帶來(lái)特大風(fēng)險(xiǎn)以致危害不可逆而采取的一種對(duì)人類健康和生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)任的戰(zhàn)略。傳統(tǒng)技術(shù)給環(huán)境或人體帶來(lái)的危害一般是可逆的，所以對(duì)它可以采取“無(wú)罪推定”。

　　英國(guó)公眾受基督教影響較深，認(rèn)為轉(zhuǎn)基因食品是“干涉自然” 和“扮演上帝” (playing god)，是“非自然的”。為了保護(hù)食品的自然性，他們強(qiáng)烈抵制“非自然的”轉(zhuǎn)基因食品。他們絕對(duì)不允許美國(guó)在英國(guó)使用轉(zhuǎn)基因種子，把他們從田園詩(shī)般的夢(mèng)中驚醒。在歐洲，到處可見立著“非轉(zhuǎn)基因作物” (Non—GMO)牌子的農(nóng)田 。而且，英國(guó)公眾在文化上有些保守，有時(shí)遇到新事物裹足不前，在思想上還不夠開放，對(duì)新事物的接受相對(duì)較慢。

　　3．2 風(fēng)險(xiǎn)的解釋和社會(huì)接納

　　英國(guó)主要從“實(shí)證主義”或科學(xué)技術(shù)的角度解釋技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)，解釋的視野比較狹窄。而用解釋學(xué)的方法解釋風(fēng)險(xiǎn)更科學(xué)一些，它是基于不同的境遇，從科學(xué)技術(shù)、社會(huì)文化、價(jià)值觀等多角度解釋風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)的不同解釋方法將帶來(lái)不同的后果。例如，英國(guó)用“實(shí)證主義” 方法對(duì)食品危機(jī)(瘋牛病)的解釋加劇了歐洲公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的恐慌和擔(dān)憂。但是，事件如果發(fā)生在美國(guó)，美國(guó)對(duì)它的解釋一般不會(huì)削弱美國(guó)公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全性的信心，這就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不同解釋將導(dǎo)致完全不同的結(jié)果。因此，我們對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的解釋，不應(yīng)該完全按照實(shí)證主義者那種固定的或單一的模式，而是應(yīng)該像解釋學(xué)學(xué)派那樣，認(rèn)識(shí)到對(duì)不同的境遇事情的解釋有不同的方法。這樣，可以減少公眾對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的一些不必要的擔(dān)憂。

　　對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)解釋的語(yǔ)言差異，也會(huì)導(dǎo)致不同的后果。例如，對(duì)食品危機(jī)解釋的語(yǔ)言不同，就會(huì)影響公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度。在歐洲，當(dāng)把用于人們消費(fèi)的轉(zhuǎn)基因作物或轉(zhuǎn)基因食品批準(zhǔn)與傳統(tǒng)的或有機(jī)的作物(或食品)混合在一起，稱之為“污染” (contamination)而不是“摻合” (commingling)，意指?jìng)鹘y(tǒng)的或有機(jī)的作物(或食品)被轉(zhuǎn)基因作物(或食品)污染了。相反，在“星聯(lián)玉米” 事件中，美國(guó)使用的是“摻合” (commingling)而不是“污染” (contamination)。當(dāng)然，歐洲消費(fèi)者對(duì)合法(或批準(zhǔn))的轉(zhuǎn)基因作物(食品)都進(jìn)行了持續(xù)的抵制，更不用說(shuō)對(duì)沒有取得許可證的轉(zhuǎn)基因作物(食品)。在歐洲被標(biāo)識(shí)的“食品危機(jī)”在美國(guó)也不會(huì)看作危機(jī)。政府對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)解釋所采取的方法和語(yǔ)言對(duì)公眾的態(tài)度有較大的導(dǎo)向作用，并在某種程度上決定了公眾對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和接納程度。

　　英國(guó)的管理機(jī)構(gòu)和公眾認(rèn)為對(duì)當(dāng)代科學(xué)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)—收益評(píng)價(jià)方法已經(jīng)不能完全適用于對(duì)當(dāng)代基因工程技術(shù)的評(píng)價(jià)。在基因工程技術(shù)的評(píng)價(jià)過程中，存在著許多不確定的變量，未知的不確定性因素太多，需要研究新的評(píng)價(jià)機(jī)制、體系、原則和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)基因技術(shù)(或轉(zhuǎn)基因食品)的風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)公眾缺乏冒險(xiǎn)的精神，對(duì)技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)的接納程度較低。

　　3．3 風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)與管理

　　英國(guó)是將技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理緊密結(jié)合在一起的。而美國(guó)是將技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理相對(duì)分開，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)主要由FDA負(fù)責(zé)，而技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理主要通過市場(chǎng)運(yùn)作 。其實(shí)，人為的將技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理分開，本身違背了技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)內(nèi)在聯(lián)系的系統(tǒng)的這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理是相互依賴的子系統(tǒng)，不可能分開。

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