| 國際反腐敗經驗揭密 發展趨勢如何 |
| 最高人民檢察院檢察理論研究所副所長、研究員 謝鵬程 |
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| 2006年09月02日09:39 | ||
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新加坡、韓國、津巴布韋、香港等國家和地區，在比較短的時間里取得了反腐敗的顯著成效，成為發展中國家控制腐敗的典范；英國、美國、日本等西方發達國家則通過法治和對各項基本制度（民主和法治）的完善，也有效地遏制住了腐敗現象的蔓延，成為發達國家反腐敗的典型。 縱觀當代世界各國反腐敗斗爭的歷史發展與現狀，我們發現，反腐敗斗爭，特別是發展中國家的反腐敗斗爭，能否取得顯著的成效，關鍵在于采取有力的措施與完善相關的法律法規。 高層領導強態反腐得信任 發展中國家反腐敗斗爭的一條最重要的成功經驗是：高層領導積極倡導反腐敗斗爭，對人民作出明確承諾；采取切實行動，常抓不懈；從高層抓起，造成強大的反腐敗聲勢。 在新加坡，腐敗曾經是人們習以為常的一種生活方式，但自人民行動黨執政以后，前總理李光耀等高層領導對清除腐敗表現出了非凡的勇氣和決心，向人民保證建設一個廉潔的政府。對于查辦腐敗案件，李光耀態度十分堅決，始終如一地給予支持和幫助，從而排除了反腐敗的種種阻力，形成了一股勢不可擋的反腐敗潮流。 在津巴布韋，身為總統的穆加貝親自領導反腐敗斗爭，對牽涉高層領導人的腐敗案，追查到底，嚴肅處理，決不手軟。1985年，曾經顯赫一時的警察總監因強奸和貪污犯罪而被判刑；1989年，在倒賣汽車案的調查過程中，由于牽涉到十幾位部長和高級官員，總統穆加貝表示：即使搞垮整個內閣，也要把案情查清。穆加貝以此案的審理為契機，在全國發動了一場新的反腐敗運動，懲處了一批貪官污吏，使腐敗之風大大收斂，從而增強了人民反腐敗的信心，贏得了人民對政府的信任。 破解“官官相護” 專門機關顯神奇 在任何國家，專門機關都是反腐敗斗爭的主力軍。一套高效、獨立而權威的反腐敗機構，一支精干而廉潔的反腐敗隊伍，都是有力地打擊和預防腐敗的必要條件。在這方面，國外和境外的做法主要有如下幾點。 從兩方面加強反腐敗專門機關的獨立性和權威性。 一是直屬最高層領導?！肮俟傧嘧o”是反腐敗斗爭中的最大障礙之一。只有從體制上使反腐敗機構得以擺脫其他機關的牽制和干擾，才能落實懲治腐敗的法律措施，有效地打擊腐敗行為。1970年代以來，世界許多國家和地區加強了反腐敗的機構建設，其基本趨勢之一就是專門機關的獨立性越來越強。 新加坡的反貪污調查局曾經先后隸屬于四個不同的部，但效果都不理想。1970年后，反貪污調查局直屬總理領導，得到總理的支持，獨立于其他部之外，保證了它順利地開展反腐敗工作。 香港的經驗和教訓更為明顯，從上世紀50年代到70年代，先后四次調整和加強反腐敗機構的力量，其地位也一次次提高，但反腐敗的形勢仍然不斷惡化，直至設立直屬總督的廉政公署，才發生了轉機。 在西方發達國家，反腐敗專門機構大多直屬議會。例如，英國領導反腐敗機關的總檢察長直接對議會負責。在美國，總檢察署雖設于司法部，由司法部長兼任總檢察長，但獨立檢察官有權直接向議會匯報案情和提供彈劾案情。 不論是在東方國家，還是在西方國家，在反腐敗斗爭中取得成功的機構都有一個共同特點：國家權力核心在哪里，反腐敗機構就直接從屬哪里。 二是自成體系，不受地方勢力干擾。當代許多國家包括聯邦制國家，傾向于采用中央主導型的反腐敗模式，建立一個全國性的、獨立于地方政府之外的反腐敗偵查系統。 美國在中央設立聯邦調查局，對一切濫用職權的官員的行為均有調查權，建立了遍布全國的偵查網絡，同時也重視同地方部門的合作，注意中央與地方在資金和技術上的相互補充。 澳大利亞的新南威爾士州設立的廉政公署，獨立于現政府，自成體系，只對活動審查委員會和議會聯合委員會負責。 韓國大檢察廳及地方各級檢察廳內設置不正當腐敗事犯特別搜查部（班），成為集情報、偵查、起訴和審判于一身的、具有高度權威性的機構。這種模式也能發揮很好的作用。 從三方面保障反腐敗專門機關順利開展工作。 賦予其特別偵查權。反腐敗機關要有效地開展工作，不僅要擁有普通偵查機關的偵查權，而且要擁有一些特別的調查權或偵查權。 香港的廉政公署不僅享有警察通常所享有的偵查權，而且享有某些非常的執法權，如無需拘捕令即可執行拘捕，無需搜查令即可執行搜查。再如，以色列的國家審計長辦公室對政府機關包括軍事機關等涉及公共利益的一切領域，擁有廣泛的調查權（如秘密監視）和查處貪污行為的手段。 保證專門機關的活動經費。在一些西方國家，反腐敗專門機關的經費預算由議會單列，保證活動經費充足，而且能夠直接申請議會撥款，數額不受限制。例如，美國的獨立檢察官在預算撥款和使用政府資源方面享有極大的特權，可以要求無限度的預算撥款和任何必要的政府資源。 建設素質高、待遇優厚的反腐敗專業隊伍。專業隊伍的素質是提高反腐敗工作效率的基礎。沒有高素質的專業隊伍，反腐敗斗爭就不可能取得顯著的成效。所謂素質高，主要是政治覺悟高、專業水平高和工作能力強。一般來說，要建設高素質的專業隊伍需要兩個條件：一是有優厚的待遇吸引人，二是有良好的機制選拔人。 發揮新聞媒介“警犬”、“鼓手”作用 在西方國家，新聞媒介被稱為國家立法權、行政權和司法權之外的“第四權力”，是社會系統的信息通道。新聞媒介在反腐敗的斗爭中發揮著兩大職能：警犬職能和鼓手職能。 新聞媒介被稱為反腐敗的“警犬”是因為：它們出于本能的需要，從不同的角度監視著政府高級官員的活動，在反腐敗斗爭中經常報警。近幾年來，國外的一些重大腐敗案件大多是被新聞媒介披露出來的，如美國的“伊朗門”丑聞、日本的利庫路特案等。不管這些新聞單位的主觀愿望如何，客觀上做了這樣一件事情：揭露腐敗行為，提供偵查線索。 新聞媒介是反腐敗的“鼓手”。在西方國家，腐敗分子不僅害怕新聞媒介警犬般的嗅覺，而且害怕新聞媒介的宣傳會引起廣大民眾的關注和憤怒，并督促國家專門機關有效地開展偵查、控訴和審判活動。 近幾十年來，某些在任的總統、總理等高層領導人被趕下臺，前任的總統、總理被判刑，絕大多數是通過新聞媒介的宣傳鼓動，形成了強大的輿論壓力以后，才得以實現的。 完善法制，從制度上防止腐敗的滋生 無論是法治國家，還是非法治國家，法律制度都是遏制腐敗的基礎設施。 完善公務員制度，保證公務員隊伍的素質。西方國家大多采用了公務員制度，并把廉政的原則貫徹其中，從而保證了公務員隊伍具有較高的整體素質。新加坡比較早地采用了現代公務員制度，通過公開考試，擇優錄用，科學考核，量績晉升，這樣就有效地堵塞了任人唯親等腐敗現象盛行的人事管理制度上的漏洞。 以法律形式確立財產申報制度和金融實名制度。財產申報制度，即有關財產申報、登記和公布的制度，被稱為“陽光法”。 美國于1965年頒布了《政府官員及雇員道德操行準則》，對各類高級官員及其配偶、子女的財產申報作了規定，1978年美國國會又頒布《道德法案》，對此問題進一步作了全面而系統的規定，堪稱財產申報立法的典范。 韓國1993年公布了《公務員道德法》，法國制定有《政治生活財務透明度法》，泰國制定有《關于申報資產和負債的王室法令》，澳大利亞制定有《公職人員財產申報條例》，印度制定有《防止腐敗法》等。 在這些有財產申報制度的國家里，哪個國家的法律規定得細致、執行得嚴格，哪個國家的腐敗現象就比較輕微。 1993年，韓國實行了金融實名制，即任何人都必須以真實姓名設立銀行賬戶，否則予以沒收，并對金融機構的職員處以刑罰。金融實名制的實施，被稱為一場“經濟革命”。 實踐經驗證明，孤立的財產申報制度還有一些不足之處，只有把財產申報制度同金融實名制度結合起來，才能有效地發揮其預期作用。 加強審計機關的獨立性。自19世紀以來，審計已經成為各國清除管理階層濫用權力現象的一種重要武器。一個國家的腐敗程度往往能夠說明其審計水平。從審計的角度來看，下列部門特別容易發生腐?。憾悇詹块T、福利部門、公共撥款部門、特許證和許可證牌照發放部門等。許多國家通過法律規定了審計人員的特權和責任，包括向委托機關和主管機關報告，向法庭舉證等。 制定專門法規，鼓勵和保護公民參與反腐敗斗爭。從理論上說，公民有表達政治觀點的權利，同時也有打擊違法犯罪的義務，但是在實際生活中，大多數舉報人會遭到打擊報復（對美國233位舉報人調查的結果顯示，90％的人因此受害）。所以，近年來許多國家通過立法或其他手段保護舉報人。 美國在1989年頒布的《舉報人保護法》已經成為其他國家仿效的對象。墨西哥采取了如下措施：允許和鼓勵公民來人、來函、使用公開的免費電話線路，表達他們的控告和建議；設置專門機關對說明真實身份和聯系地址的人，必須給予適當的答復。 現代法治對腐敗實行“輕刑必罰” 中國古代法治實行的是“重刑必罰”策略，而西方現代法治實行的則是“輕刑必罰”策略。 首先，大量的犯罪學調查顯示，貪污賄賂犯罪人對判刑的可能性的關注遠勝于對判刑輕重的關注。這說明“重刑”（懲罰的嚴重性）不如“必罰”（懲罰的必然性）能有效地遏制犯罪。其次，重刑的消極作用頗多：傷害社會的文明和秩序，危害人權，削弱刑罰的預防效果，這說明“重刑”也不如“輕刑”。 近代以來，“必罰”已經成為法治國家遏制腐敗工作的重點。對于腐敗分子來說，要害不在于判多少年的刑罰或是否判處死刑，而在于送上法庭的可能性有多大；對于國家防治腐敗的成效來說，關鍵指標不在于每年對多少腐敗分子判處了死刑或其他刑罰，而在于有多少隱案或犯罪黑數。 讓陽光照亮體制 腐敗就難以滋生 西方國家所謂“讓陽光照亮體制”的機制主要有兩個方面：一是通過立法貫徹政治公開化原則；二是通過權利救濟、新聞自由、黨派競爭等制度打破掌權者設置的禁區。 政治公開化原則內容廣泛，但主要是指議會活動的公開和政府文件的公開。例如，美國國會先后通過了《聯邦行政程序法》、《情報自由法》、《陽光下的政府法》、《議會公開化法》、《私人秘密法》等，從而有效地提高了政府的透明度。 公民和法人的權利救濟機制，是對政府行為的最經常、最普遍的監督。只要這種機制能夠有效運轉，廣大公民和法人就會積極地、自覺或不自覺地發揮其監督政府的作用。 二戰以后，許多西方國家取消了對新聞出版的事前監督和檢查，取消了“警治”制度，改用“事后審查”和“追懲”制度，最終實現了依法管理新聞媒介。 如果說權利救濟制度和新聞自由制度都是從外部對政府進行監督，那么政黨競爭制度則是一種從內部對政府實行的監督。在野黨與執政黨之間的權力競爭，促使它們彼此虎視眈眈，極力搜尋對方的材料，迫使對方約束本黨成員的行為，清除有貪污賄賂劣跡的成員，以維護本黨的形象。 黨派之間的競爭往往與新聞媒介里應外合，彼此呼應，成為反腐敗的有生力量。日本的里庫路特股票案的偵查和處理之所以能夠向縱深發展，在很大程度上是因為社會黨、公明黨、民社黨、社民聯四大在野黨的團結和同新聞媒介的配合。 | |
| 來源：人民網－《人民論壇》 |
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