綜合國力的社會和文化內(nèi)涵
――美國構(gòu)筑社會安全網(wǎng)的經(jīng)驗
丁元竹
摘要：在過去的百年中，美國綜合國力提高有兩個特點(diǎn)：發(fā)展經(jīng)濟(jì)、軍事的同時，完善社會管理，筑就強(qiáng)大的社會基礎(chǔ)；加強(qiáng)文化價值建設(shè)，發(fā)展軟實(shí)力。其具體體現(xiàn)在：政府以社會管理為主要職能，介入社會安全網(wǎng)建設(shè)，并通過法律促進(jìn)企業(yè)和個人參與社會福利活動；公眾通過慈善活動、志愿服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，參與社會事務(wù)。
引言
在全球化不斷加速和國際競爭日益激烈的現(xiàn)時代，一個國家能否在國際社會立于不敗之地，同時得到發(fā)展壯大，不僅僅取決于其經(jīng)濟(jì)力量、軍事力量等單方面的力量，而是取決于國家綜合國力。什么是綜合國力，眾說紛紜中哈佛大學(xué)教授約瑟夫•奈(Joseph S. Nye)的概括引人注目：綜合國力由硬實(shí)力和軟實(shí)力（Soft Power）兩種形態(tài)構(gòu)成，硬實(shí)力是指支配性實(shí)力，包括基本資源、軍事力量、經(jīng)濟(jì)力量和科技力量；軟實(shí)力分為國家凝聚力、文化被普遍接受的程度和參與國家機(jī)構(gòu)的程度等。本文所講的綜合國力，是指一個主權(quán)國家賴以生存和發(fā)展所擁有的全部實(shí)力以及國家擁有的國際影響力的合力。
對于正致力于提升綜合國力--加強(qiáng)國際影響力，加強(qiáng)對人類社會總體貢獻(xiàn)能力--的中國來說，有必要借鑒作為現(xiàn)代化先發(fā)國家(本文側(cè)重大國如美國)的西方發(fā)達(dá)國家在過去一個世紀(jì)提高綜合國力的經(jīng)驗。西方實(shí)踐中的兩大特點(diǎn)值得關(guān)注：一是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和軍事力量的同時，積極完善其社會結(jié)構(gòu)和社會管理，建立強(qiáng)大的社會基礎(chǔ)；二是加強(qiáng)文化價值體系建設(shè)，積極發(fā)展軟實(shí)力。
一、管理社會發(fā)展、介入社會安全網(wǎng)建設(shè)，是政府的主要職能
19世紀(jì)末20世紀(jì)初，歐洲若干國家開始建立社會福利制度，以應(yīng)對由于工業(yè)革命進(jìn)程加深引發(fā)的失業(yè)、貧窮等新社會問題，這是西方現(xiàn)代社會管理體制的開始。不過，這個制度在美國啟動很晚。因為，當(dāng)時的美國工業(yè)化方興未艾，經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，每個人都不擔(dān)心沒有工作。即使找不到工作，因地廣人稀，也可以得到一份農(nóng)田。在這樣的經(jīng)濟(jì)狀況下，美國政府沒有感到建立社會福利體制的壓力和必要。1929年的經(jīng)濟(jì)大蕭條，使得美國人有史以來首次感受到失去工作的痛苦。當(dāng)時的美國總統(tǒng)羅伯特·胡佛認(rèn)為，實(shí)行自由的市場競爭是保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要對策，因而主張政府對企業(yè)不加任何干涉，暫時糟糕的經(jīng)濟(jì)狀況就會改善。與此同時，胡佛通過州和地方政府為需要幫助的弱勢人群提供救濟(jì)，但由于地方政府沒有足夠的資金，胡佛的政策目標(biāo)沒有得以實(shí)現(xiàn)。
1932年，美國人民選舉富蘭克林·羅斯福做他們的總統(tǒng)。1932年，羅斯福上臺不幾天，就提出社會復(fù)興和改革的立法提案，幾乎得到國會的全盤批準(zhǔn)。這些應(yīng)對大蕭條的政策許多都是臨時性的，但是其中之一的社會保障制度卻延續(xù)至今。羅斯福之后的其他美國總統(tǒng)，特別是約翰遜，繼續(xù)把社會安全網(wǎng)建設(shè)作為社會管理的重要內(nèi)容。約翰遜在20世紀(jì)60年代逐步完善了美國的社會安全網(wǎng)，其中包括醫(yī)療衛(wèi)生、食品卷、公共住宅(為低收入階層提供付得起的住宅)，等等。
德國著名社會學(xué)家沃爾夫?qū)?#8226;查普夫說過：“社會福利政策和福利國家總體來說屬于現(xiàn)代社會的基礎(chǔ)體制，屬于公民的‘制度資本’，其形式各異，如聯(lián)邦德國的福利國家，這是從其歷史條件當(dāng)中發(fā)展而來的。社會政策和福利國家一方面是現(xiàn)代化的結(jié)果，一方面也是現(xiàn)代化繼續(xù)發(fā)展的條件。它們創(chuàng)造了社會一體化和系統(tǒng)一體化的中心制度。同時它們也使得社會分層新模式、新的生活方式、新的生命階段成為可能”1。這一理論為美國現(xiàn)代福利體制產(chǎn)生的過程所論證。的確，在1930年之前，美國的救濟(jì)工作和所需要的資金基本主要還是教會或非營利組織提供的，人們以慈善的方式幫助窮人。有時，大都市政府也會拿出一些錢來幫助窮人。1929年開始的經(jīng)濟(jì)大蕭條，從股市崩潰開始，銀行破產(chǎn)、工廠倒閉、農(nóng)民破產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入惡性循環(huán)，失業(yè)人口也從1929年的300萬人上升到1933年的1500萬人，幾乎占全國人口的五分之一。面對如此巨大的社會挑戰(zhàn)，慈善機(jī)構(gòu)、慈善的富人已經(jīng)無能為力。為了應(yīng)對這史無前例的社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯?？偨y(tǒng)向國會爭取公款，援助失業(yè)家庭，從而導(dǎo)致美國社會福利體制建立，并在此后被不斷完善。1945年，美國社會安全制度的產(chǎn)生，以保證美國國民在經(jīng)濟(jì)社會上有一種安全感2。
如上所述，經(jīng)過大蕭條以后半個多世紀(jì)的發(fā)展，美國的社會管理已經(jīng)由早期社會組織自我管理轉(zhuǎn)向由政府、社會組織和企業(yè)共同治理的模式。其中，政府的主要職能之一就是社會管理。自1960年以來，美國聯(lián)邦政府在收入保障、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、退伍軍人安置等社會發(fā)展項目領(lǐng)域的投入逐年增加，總計超過政府財政開支的60%。但即便如此，還是不能滿足社會需求。需求幫助的美國人不得不轉(zhuǎn)向其他福利資源--私人、慈善和志愿組織。美國政府、州政府和地方政府，也直接或間接支持這些慈善和志愿組織提供各類社會服務(wù)，主要方式包括：建立和完善法律和法規(guī)體系；通過免稅或減稅鼓勵私人和公民慈善和志愿組織捐贈；通過政府資金直接支持慈善和志愿組織；通過對使用慈善和志愿組織提供服務(wù)的個人補(bǔ)貼、稅收返還等對慈善和志愿組織提供間接支持3。
在克林頓當(dāng)政期間，美國政府批準(zhǔn)了支持以信仰為基礎(chǔ)的組織或社區(qū)組織參與社會服務(wù)，批準(zhǔn)支持信仰為基礎(chǔ)組織的法規(guī)，并給予資金支持，盡管這些資金的規(guī)模很小。與民主黨比較，共和黨更關(guān)注和支持非營利組織。前共和黨總統(tǒng)里根稱慈善和志愿組織是美國的社會安全網(wǎng)?，F(xiàn)任共和黨總統(tǒng)布什在2000年競選綱領(lǐng)中，把支持信仰為基礎(chǔ)的組織和社區(qū)組織提供社會服務(wù)作為任期目標(biāo)之一。他認(rèn)為人們不僅需要服務(wù)，更需要人與人之間的愛，而只有志愿組織可以滿足這樣的要求，做出這樣的貢獻(xiàn)。當(dāng)選后，布什立即成立白宮信仰為基礎(chǔ)和社區(qū)發(fā)展辦公室，撥款支持社會弱勢群體。發(fā)生于2005年的颶風(fēng)災(zāi)害使世人看到美國人民在災(zāi)難時的志愿精神和慈善傳統(tǒng)。當(dāng)然，布什也在這場災(zāi)難中進(jìn)一步認(rèn)識到慈善和志愿組織的積極作用，所以，指示白宮信仰為基礎(chǔ)和社區(qū)辦公室動員全國慈善和志愿組織參與救助工作。截止到2005年9月19日，僅美國紅十字會就為南方災(zāi)區(qū)籌資6億美元。2005年，印度洋海嘯發(fā)生后5個月內(nèi)，美國22家大型慈善組織共募集12.7億美元。在提供社會服務(wù)中，美國政府不僅僅支持非營利組織，且與非營利組織合作，從而相得益彰。2001年在“911”事件中，美國政府投入了幾十億美元資金，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施重建和基本服務(wù)的提供，而美國非營利組織提供的資金主要用于食品和住宿等急需服務(wù)，其中，僅美國紅十字會就籌集10億美元善款。2003年，美國人民捐贈了2410億美元給慈善組織或公益組織，其中83%由個人捐贈（包括遺產(chǎn)捐贈），11%來自基金會，6%來自法人機(jī)構(gòu)。
如何評價政府的主要職能是社會管理？著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟•奧肯形象地肯定了政府在消除社會不平等中作用：“這只桶流出的轉(zhuǎn)移支付，是聯(lián)邦收入平等化的關(guān)鍵。它們向低于貧困線的美國人提供了一半以上的可得收入，使數(shù)以百萬計的人提高到貧困線以上”4。
二、軟實(shí)力在國家發(fā)展中的意義
作為國家軟實(shí)力的最早提出者，現(xiàn)任哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院院長、曾任美國國防部長助理和國家情報委員會主席的約瑟夫•奈教授認(rèn)為：在全球化時代，國家發(fā)展必須重視軟實(shí)力；尤其在“911”事件之后，世界秩序正在進(jìn)行調(diào)整和重組，在這個過程中，如果國家領(lǐng)導(dǎo)人不充分認(rèn)識軟實(shí)力在國家發(fā)展中的意義是錯誤的。20世紀(jì)90年代初，奈在提出軟實(shí)力這個概念時指出：作為世界上最強(qiáng)大的國家，美國不僅應(yīng)當(dāng)保持最強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和軍事實(shí)力，也應(yīng)當(dāng)保持最強(qiáng)大的軟實(shí)力(見表1)。在軟實(shí)力概念提出的最初幾年，并沒有得到人們足夠的重視。但最近幾年，它開始反映在美國領(lǐng)導(dǎo)人和其他國家領(lǐng)導(dǎo)人的言論中。例如，在2003年達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上，當(dāng)有人問美國國務(wù)卿鮑威爾為什么美國喜歡使用武力時，鮑威爾的回答是：“美國需要硬實(shí)力來贏得世界戰(zhàn)爭的勝利，但是，美國很重視使用軟實(shí)力，例如在歐洲和日本?！?/p>
根據(jù)奈的界定，軟實(shí)力是國家通過自己的吸引力(Attraction)來實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，而不是靠武力威脅、武力報復(fù)以及經(jīng)濟(jì)制裁。奈以美國的伊拉克戰(zhàn)爭為例，指出：“真正的問題不是我們擊斃了多少敵人，而是我們的聯(lián)盟擴(kuò)大了多少?！?奈認(rèn)為，對伊拉克的戰(zhàn)爭使美國的軟實(shí)力蒙受巨大損失，美國的吸引力大大降低，一些國家，甚至包括意大利和西班牙都在疏遠(yuǎn)美國。為了贏得美國反恐戰(zhàn)爭的勝利，奈的建議是：美國應(yīng)當(dāng)更多地訴諸于軟實(shí)力，而不是武力。
表1 三種實(shí)力比較
行為 基本方式 政府政策
軍事實(shí)力 威脅、威懾、保護(hù) 威脅力量 威脅外交、戰(zhàn)爭、聯(lián)盟
經(jīng)濟(jì)實(shí)力 勸誘、威脅 報復(fù)、制裁、 援助 賄賂、制裁
軟實(shí)力 吸引、問題確認(rèn) 價值、文化、政策、制度 政策外交、雙邊和多邊外交
在奈的視野中，軟實(shí)力產(chǎn)生于一個國家的文化吸引力、政治行為準(zhǔn)則和政策。當(dāng)一個國家的政策在別國眼里看起來合法合理時，那么，該國的軟實(shí)力就會得到提升；當(dāng)一個國家的文化、價值體系有吸引力，那么，其他國家就會追隨；當(dāng)一個國家能夠用自己的文化和價值體制塑造世界秩序時，則它的行為在其他國家眼里就更具有合法性，它也可以通過自己的價值和制度力量來規(guī)范世界秩序，而不需要訴諸于武力和經(jīng)濟(jì)制裁。
說到軟實(shí)力在一個國家的歷史和文化價值的體現(xiàn)，可以從美國慈善和非營利組織的發(fā)展進(jìn)程中清楚地看到。早期美國的慈善和非營利組織的發(fā)展，是建立在美國早期慈善文化和志愿精神基礎(chǔ)上的，同時又擁有英國的法律理念基礎(chǔ)。從1935年開始，美國開始從法律上完善慈善和非營利組織發(fā)展的制度環(huán)境。在1935年法律對企業(yè)捐贈界定后，美國出現(xiàn)了企業(yè)基金會。20世紀(jì)40年代，企業(yè)基金會迅速發(fā)展。那是一個經(jīng)濟(jì)上高營利和高稅收的年代，免稅激勵機(jī)制的建立是非常重要的，是人們參與慈善活動的動機(jī)之一。然而，捐贈者絕不僅僅純粹出于免稅-儲蓄動機(jī)才組織基金會的。換句話說，至少在美國，稅收政策并不是慈善事業(yè)發(fā)展的惟一動力。在這一點(diǎn)上，如果注意一下聯(lián)邦收入稅頒布之前美國最早創(chuàng)立的基金會就會更加容易理解。因為那個時候，并沒有政府的面授和減稅政策，但是人們依然參與捐
贈。曾于1989年發(fā)表轟動一時的《歷史的終結(jié)》一文的現(xiàn)任霍布金斯大學(xué)高級研究員福山（Francis Fukuyama）說過：要理解美國的慈善傳統(tǒng)、志愿精神和社會資本，必須把美國的法律體系、公民社會發(fā)展和宗教體系結(jié)合起來分析，正是這些因素之間的相互作用，才產(chǎn)生了美國特有的文化傳統(tǒng)--志愿精神和慈善傳統(tǒng)。
在早期美國社會，移民眾多，分布廣泛，信仰各異，政府無力顧及由于快速、多元移民所造成的眾多社會問題和公共事務(wù)，相互幫助和共同組織社區(qū)活動就成為美國社會結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)的基本特征，這個特征在過去200多年間不斷發(fā)展和完善，慈善和志愿精神成為其社會共同價值。
三、社區(qū)：滿足社會需求、應(yīng)對社會挑戰(zhàn)的重要平臺
在美國，社區(qū)是一個經(jīng)常被使用，意義廣泛的概念，它有時指街區(qū)，有時指社群。在美國這樣一個文化多元、種族繁雜的國家，民族之間的融合和相處成為關(guān)鍵社會問題之一，所以，美國的社區(qū)發(fā)展特別強(qiáng)調(diào)種族之間的關(guān)系。
注重社區(qū)發(fā)展，在美國源遠(yuǎn)流長。社區(qū)組織從20世紀(jì)20年代初步形成，到60年代基本運(yùn)作構(gòu)架完成。在開始階段，強(qiáng)調(diào)國家、地方和社區(qū)各種服務(wù)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和聯(lián)合，社區(qū)資源和人的需求之間的平衡。時至今日，更好地組織社區(qū)福利服務(wù)成了“社區(qū)干預(yù)”的主要目標(biāo)。這種“社區(qū)干預(yù)”，包括對貧窮、失業(yè)、犯罪和環(huán)境污染進(jìn)行的干預(yù)。
美國的社區(qū)發(fā)展，是一個提高社會意識的過程：通過居民的廣泛參與，了解自身的需求，并采取積極的改進(jìn)行動，重在人民的參與和公私機(jī)構(gòu)的協(xié)助。在公私機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，動員社區(qū)內(nèi)的一切資源，解決社區(qū)內(nèi)的各種問題，比如，福利、就業(yè)、環(huán)境污染，等等，從中提高全社區(qū)居民的福利和生活質(zhì)量。
布什總統(tǒng)時期，正式成立了信仰為基礎(chǔ)組織和社區(qū)辦公室，其目的是加強(qiáng)聯(lián)邦政府與信仰為基礎(chǔ)和其他社區(qū)組織之間的合作伙伴關(guān)系，以解決貧困、衛(wèi)生等問題：2004年，美國有1/5的18歲以下的年輕人(近1300萬)處于饑餓或半饑餓的邊緣；200萬青少年的父親或母親在獄中服刑；2200萬美國人處于基本依賴狀態(tài)或濫用藥物、暴力狀態(tài)；90萬美國人是艾滋病患者或艾滋病毒攜帶者。
布什說，信仰為基礎(chǔ)組織和社區(qū)辦公室 “旨在燃起人們對于社會組織的希望，它們能夠辦到政府辦不到的事情。它燃起人們對于生活基本新希望，很多情況下，政府是不能辦到的”③。作為第一個建立這樣辦公室的美國總統(tǒng)，布什的目的是發(fā)揮信仰為基礎(chǔ)組織和社區(qū)組織在解決社會問題中的作用。為了達(dá)到目的，布什還在其他7個內(nèi)閣部（司法、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生和人類服務(wù)、住宅和城市發(fā)展、教育、國際開發(fā)）成立了10個社區(qū)發(fā)展中心。白宮辦公室和10個社區(qū)發(fā)展中心的任務(wù)是，授權(quán)信仰為基礎(chǔ)組織或其他社區(qū)組織使用聯(lián)邦資金，而白宮辦公室不管理人事、基金項目和參與項目決策；社區(qū)發(fā)展中心為信仰為基礎(chǔ)或其他社區(qū)組織提供信息和培訓(xùn)，而它們并不決定資助哪些信仰為基礎(chǔ)組織或其他社區(qū)組織，基金的申請通過每個具體項目的既定程序和競爭方式進(jìn)行；白宮辦公室的作用只是：立法、確認(rèn)和消除項目實(shí)施障礙、通過公共教育鼓勵更多慈善組織參與該活動，它的優(yōu)先領(lǐng)域包括：不良青少年、有前科者、無家可歸者和饑餓者、濫用藥物和暴力者、 HIV/AIDS 攜帶者、工作家庭的福利，白宮辦公室通過組織白宮會議為各類組織提供資金信息、介紹申請條件和其他組織的經(jīng)驗。對于美國政府的做法，管理大師德魯克有一番耐人尋味的評論：“這是今天世界上最重要的社會現(xiàn)象之一，他們的宗旨是讓社區(qū)活躍起來，鼓勵大家采取行動，改善別人的生活，在活中實(shí)踐他們的信仰?！?
結(jié)語
西方國家、主要是美國在其發(fā)展進(jìn)程中，也曾遇到嚴(yán)重的社會問題，通過政府職能轉(zhuǎn)向社會管理、鼓勵社會慈善事業(yè)、支持社區(qū)發(fā)展，構(gòu)筑了強(qiáng)大社會所必須的社會安全網(wǎng)，從而穩(wěn)定了社會，提升了綜合國力。西方的經(jīng)驗給予中國的啟迪是：在一個大國，如果政府忽視社會管理，僅由市場來解決社會問題，則貧窮、衛(wèi)生等重大社會問題極難減弱，并有可能危及社會穩(wěn)定，因此，政府主要職能轉(zhuǎn)向社會管理是必由之路；社會問題的解決，耗資、耗力、耗時巨大，僅靠政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而需要全社會、尤其是民間慈善和志愿等非營利組織的參與，以及社區(qū)組織這樣的平臺，政府可為之處在于為它們提供資金、政策、法律上的支持與傾斜。
（作者：國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員，北京大學(xué)公共服務(wù)與社會管理研究中心主任、教授）
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1 （德）沃爾夫?qū)?#8226;查普夫：《現(xiàn)代化與社會轉(zhuǎn)型》，中譯本，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1998年版，第9頁。
2黎幗華：《美國社會服務(wù)》，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2002年版，第3-4頁。
3 Barnett F. Baron, Shared Governance of the Nonprofit Sector in the United States, The Asia Foundation, Sept, 2005.
4(美)阿瑟•奧肯：《平等與效率》，中譯本，華夏出版社1987年版，第4頁。
① ③ www.whitehouse.gov
5 （美）彼得德魯克：《下一個社會的管理》，中譯本，機(jī)械工業(yè)出版社2006年版，第99頁。
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