據財經雜志報道，5月5日，全國人大常委會法工委公布了《境外非政府組織管理法(草案二次審議稿)》(下稱草案)，公開征集意見的日期截至6月4日。
因為事關境外非政府組織未來在中國活動的登記和管理規則，以及未來的在華活動空間，此項立法引發了社會組織領域的空前關注。相關機構和個人紛紛搶在公開征集意見截止期前，提出各自的意見和建議。
至5月底，將有多個機構或個人牽頭提交立法草案修改建議稿。知情人士透露，民間的意見可能無法影響立法的大方向和整體框架，但“表達聲音本身就是對輿論環境的塑造，由此也可以讓國際NGO更多地進入公眾視野”。
立法背景
去年12月，十二屆全國人大常委會第十二次會議首次審議了《境外非政府組織管理法》草案。草案規定境外非政府組織在中國境內設立代表機構和開展活動的申請登記許可程序，確立了政府有關部門及其授權的組織為境外非政府組織開展活動提供的各種指引及法律義務。
此前媒體報道，4月20日全國人大常委會審議通過的二審稿相較一審稿部分放寬了限制。比如，在“境外非政府組織及其代表機構不得在中國境內設立分支機構”之前，增加“除國務院另有規定外”的表述，允許例外情況。
此外，“境外非政府組織開展臨時活動應當經業務主管單位同意”的規定后也增加了例外情況，提出境外非政府組織如果與中國國家機關或者經公安部門確定的單位合作，“可以按照國家規定辦理審批手續”，即無需再申請業務主管單位同意。
“該法二審草案公開，只兩天間隔，《國家安全法》草案二審稿也公開征求意見，這不只是時間上的巧合。” 在清華大學NGO研究所副所長賈西津看來：《境外非政府組織管理法》是加強國家安全一系列舉措中的一個環節。
去年10月，十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中就提出要“加強在華境外非政府組織管理”。
4月20日，全國人大常委會對《國家安全法》草案進行二審，增加了“抵御不良文化滲透”的內容。“從國家安全這個立法意圖和視角切入，決定了同時二審的《境外非政府組織管理法》的概念解讀和法則設置。”賈西津說。
“此次將‘境外非政府組織’提出來作為一個主體，而非按領域劃分的‘國際非政府組織’，并上升到立法的層面，是業界事先沒有想到的。”中國社科院社會政策研究中心副主任楊團說。賈西津介紹，此前國際上沒有單獨就境外NGO立法的慣例，一般是適用本國的《非營利組織法》，按教育、環境、醫療、宗教等劃分出不同領域。
5月12日和15日，中國國際組織合作促進會(下稱民促會)召集了兩場研討會，30多家境外NGO、30多家本土NGO和六七家大學及研究機構的代表參會。“如嚴格按照這個法規定的話，國家安全的視角不僅牽涉到公益，還有整個社會領域，甚至影響到中國整個社會的開放性以及經濟整體發展，所以它會對一個國家和國際關系層面的影響。”賈西津在會上表示。
“雙重管理”依舊
草案將境外非政府組織在中國開展活動的登記機關確定為“國務院公安部門及省級人民政府公安機關”。對此，民促會在其匯總的建議稿中提出：是否能對境外非政府組織保持和國內NGO同等對待，比如，由民政部門來對其進行注冊登記。
草案將境外非政府組織的業務主管單位規定為省級以上政府有關部門。也有與會者表示，這可能會縮小地方政府的管理權限，一些小的、原來受地方政府歡迎的國際組織更難進入。
樂施會中國部總監廖洪濤表示：草案延續了中國社會組織登記注冊時‘雙重管理’的規定，找不到業務主管單位致使無法登記的老問題，是他們的主要擔憂。對此，民促會匯總的建議稿提出：“在業務主管單位清單中，除明確每個領域的業務主管單位，還應該有一個‘保底’主管單位，在無法尋找到具體對應的主管單位時，可以轉向這個單位。這個單位應該是民政部門。”
此草案還規定，“境外非政府組織在中國境內開展活動，應當通過依法登記的代表機構進行;未登記代表機構需要開展活動的，應當事先取得臨時活動許可。”
從草案來看，學校、醫院、藝術機構等非政府非營利組織的活動都會被涵蓋在內。那么有學者舉例，比如哈佛教授來中國做一個學術交流、招生活動，是否也要找中國合作方，找到業務主管單位、獲得公安部門許可等等?他擔心，這些繁瑣的程序可能對活動產生影響。
賈西津認為，草案在界定組織的時候是一個寬范疇，涵蓋了社會生活和公共事業的方方面面，而規制原則是一個窄視野，即聚焦國家安全原則，結果可能以國家安全的視角涵蓋了所有的境外社會組織，可以說將國家安全的維度提升為整個國際關系的主要維度，在全球性經濟交融、社會交往、文化交流、開放互聯的時代，它的影響也將是全方位的。
對未來的改變
據統計，目前在中國長期活動的境外非政府組織大約有1000個左右，加上開展短期合作項目的組織數量，總數可能多達4000個-6000個。
每年通過境外非政府組織流入中國的活動資金可達數億美元，其活動范圍涉及扶貧、助殘、環保、衛生、教育等20多個領域。
“立法保證和規范境外非政府組織在中國境內合法開展活動，無可厚非，應予以支持，可為促進交流與合作提供法律保障。同時，現存境外非政府組織的項目覆蓋范圍及種類繁多，多年來在內地的貢獻也很大。”香港樂施會董事會副主席、香港特區政府行政會議成員、全國人大代表陳智思在今年全國“兩會”期間就草案提出建議案時稱。
2004年6月1日開始實施的基金會管理條例，將基金會分為三種：可以面向公眾募捐的公募基金會、不得面向公眾募捐的非公募基金會和境外基金會在中國內地設立的代表機構。這種設置給國際非政府組織合法進入中國打開了大門。紅十字國際委員會、世界宣明會、比爾及梅林達-蓋茨基金會等非政府組織由此加快了其合法進入中國的步伐。
據清華大學NGO研究所所長王名等專家介紹，在國內開展活動的境外NGO,在注冊身份上大致分為幾種形式，一種是正式在民政注冊的基金會，如世界健康基金會、美國半邊天基金會;一種是工商注冊的境外組織，如巴迪基金會;還有一種是既沒有民政注冊也沒有工商注冊，而是依靠境內的合法登記注冊的慈善組織來生存和開展活動，如中華捐書會、美新路基金等。此外，還有以個人的名義設立賬戶或辦公室，以及以商會的形式注冊等多種形式。
王名表示，境外非政府組織有的在工商部門注冊為外資企業的代表處，有的以非注冊狀態與中國本地的合作伙伴開展項目。一個共通點是都尋求通過與中國各級政府合作來開展項目。
以香港為例，目前有三類NGO皆在內地開展活動：一種是香港注冊、成立董事會并在香港做籌款的國際NGO，如樂施會、宣明會、綠色和平、無國界醫生等。有數十萬甚至過百萬的香港普通市民是他們的定期捐款者;另外一種是支持社會服務的各類社工機構，在過去十年以各種形式參與了內地廣東、上海、北京等地的政府購買社會組織服務的試點;第三種則是家族、企業基金會，往往會委托內地的機構和人員來執行項目。
2009年，云南省出臺了《規范境外非政府組織活動暫行規定》，由國家授權展開立法嘗試。2010年，樂施會等13家在云南的境外NGO代表機構獲得了首批《備案通知書》。廖洪濤介紹，樂施會中國部昆明項目辦公室作為機構代表在省民政廳備案，省扶貧辦作為其業務主管單位， 在云南省與合作伙伴的項目在省外辦備案。在北京等各地則以與當地的項目伙伴簽項目合作協議的方式開展工作。“這種機制非常順暢。”廖洪濤說。
對草案的公布，香港的非政府組織們關心的是：新法是否會改變與內地民間社會交流的現狀?廖洪濤介紹，從1987年到2014年3月，樂施會在中國投入的扶貧資金剛好是10億元，其中在汶川地震就花了超過1.6億港元。從早期的救災和農村發展，主要和政府部門合作，到從農村走向城市，越來越多的NGO參與項目，2000年后機構也在從社區層面的項目轉向更多的政策研究和倡導。
“當年中國本土的NGO主要是靠國際NGO的資金開展工作，這些角色在未來可能是有變化的，比如在救災與扶貧資金的投入方面，國際NGO的投入比例已經遠少于政府和國內的基金會，但從可持續發展、參與式扶貧、性別平等等理念和方法上，還可以繼續引進國際上好的經驗。同時，中國的民間社會組織走向世界也還有很長的距離。” 廖洪濤相信，國際NGO在支持中國的民間社會組織走向世界，以至國家的國際形象的建立與改善方面將扮演很重要的角色。
一些西方政府和非營利組織(NGO)正施壓中國修改草案
【環球時報記者 王渠】6月4日是中國全國人大上月公布的《境外非政府組織管理法(草案二次審議稿)》(下稱草案)公開征求意見截止日。英國路透社1日報道稱，一些西方政府和非營利組織(NGO)正施壓中國修改草案。他們聲稱，該草案限制了國外NGO在華的活動。中國政法大學教授王建芹2日對《環球時報》記者說，《境外非政府組織管理法》是為外國NGO在中國的合法和正常活動提供法律邊界，NGO在任何國家活動都需要遵循該國法律，這是起碼的要求。
美國《紐約時報》1日報道稱，根據草案規定，境外NGO在中國境內開展活動需在公安機關登記。在中國境內開展臨時活動的，也要事先取得臨時活動許可。有美國媒體評論說，該草案旨在加強對境外非政府組織資金來源和使用的管理。
中國政法大學法學院NGO法律問題研究中心主任王建芹2日對《環球時報》記者說，這是中國第一次為境外NGO專門立法。境外NGO自上世紀80年代進入中國以來，注冊登記機關一直是民政部門，法律上并沒有明文規定。除1989年的《外國商會管理暫行規定》及2004年《基金會管理條例》對境外基金會在華設立代表機構有所規定外，境外NGO一直未被正式納入中國現行法律體系。
“中國會關上大門”，《紐約時報》另一篇文章以此為題評論說，7年前，北京奧運會打出“北京歡迎您”的標語，7年后，中國行將出臺限制外國NGO的法律，無疑表明中國變得不再那么好客。在路透社獲悉的一份機密外交文件中，歐盟批評中國利用此法“禁止不同意見發聲”。據報道，一個包括外交、學生、民間和商業團體的聯盟正組織起來向中國請愿。
王建芹2日對《環球時報》記者說，不可否認，許多境外NGO對促進中國公益事業發展發揮了作用，但同時也應當看到，一些NGO過分和機械地宣揚西方價值觀，甚至從事危害中國國家安全的活動。出臺該法有利于對境外NGO的活動進行嚴格規范。香港《南華早報》援引中國人民公安大學教授王存奎的話說，目前在中國活動的數千家境外NGO中，有政治滲透背景的達數百家。
事實上，對別有用心的境外NGO保持警惕的不止中國。俄羅斯總統普京5月24日頒布法律，將對俄羅斯的憲法秩序或國防及安全構成危險的境外NGO視為“不受歡迎”的組織。據新德里電視臺最近報道，印度內政部表示，近9000家NGO因沒有遵守印度相關規定，被吊銷在印度運營的執照。
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