評美國在南海主張航行自由的權利的無理性

　　評美國指責中國在南海的權利主張妨礙航行自由的無理性

　　余敏友 雷筱璐

　　20世紀90年代中期以后，尤其是2010年下半年以來，美國政府多次發表言論，認為中國等南海周邊諸國對南海“U形線”內海域的權利主張，違反了國際海洋法上的航行自由，威脅了美國利益。事實上，中國雖然主張基于歷史上對南海“U形線”內水域的利用和管理而對該水域主張權利，但這種主張和實踐并未將該水域視為中國的內水或領海，而是根據1982年《聯合國海洋法公約》和國際習慣法對該水域進行管轄。中國對線內水域的管轄完全符合國際法，并不影響海洋法上航行自由。

　　20 世紀90年代中期以后，尤其是2010年下半年以來，美國政府多次發表言論，認為南海局勢妨礙了他國進入所謂的“國際性水域”，影響了國際海洋法上的航行自由;美國與其他國家一樣，根據南海地區的國際法，享有在亞洲公共海洋區域的航行自由權;美國雖然不是南海領土爭端的當事國，但認為爭端當事國應該按照海洋法公約和國家的陸地特征主張領土主權和相應的海洋管轄權。據此，有學者認為，美國正由此改變對南海爭端的中立立場，轉而對問題的解決表示關切。甚至有學者認為，2009年中國為反對馬來西亞和越南向大陸架界限委員會提交的申請而向聯合國秘書長遞交聲明并附“U形線”地圖的做法，讓美國方面認為中國對公海航行自由產生了威脅，并由此加快了美國的立場轉變。

　　不管美國的立場是否確已轉變或轉變的時間點為何，美國南海戰略的矛頭都已直指南海周邊諸國，尤其是中國。美國認為，中國等南海周邊諸國對南海“U形線”內海域的權利主張，違反了國際海洋法上的航行自由，威脅了美國利益，并以此為借口而推進這種戰略。因此，要反駁和批判美國的言論和主張，最直接的方式就是嚴格依據現代國際海洋法的規定和精神，來深入闡述和澄清中國在南海“U形線”內的權利主張和立場的合法性。本文擬從國際海洋法角度，結合1982年《聯合國海洋法公約》的相關規定及其他國際實踐，分析中國對南海“U形線”水域主張及其對線內水域航行自由的影響。

　　一、中國對“U形線”內水域的主張和實踐

　　1947年，當時的中華民國政府內政部方域司編繪出版了《南海諸島位置圖》，以未定國界線標繪了一條由11段斷續線組成的線，將南海諸島及其附近水域劃入斷續線內。新中國成立后，經中國政府有關部門審定出版的地圖在同一位置上也標繪了這樣一條線，只是將11段斷續線改為9段斷續線。60多年來，中國政府在立法和法律文件及官方聲明中，多次重申中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權，并對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權。

　　對于這條“U形線”的性質，中國政府和臺灣地區都沒有做出明確的解釋。根據學者的分析，主要存在“歷史性權利線說”、“島嶼歸屬線說”、“歷史性水域說”以及“海上疆域線說”四種學說。從中國學者近年的研究狀況來看，學者們既有共識又有分歧。共識在于，學者們普遍認為“U形線”至少包含了“島嶼歸屬線”的含義，而對于線內水域的主張則存在爭議。一部分學者認為，“U形線”并不包括任何關于線內水域的主張;另一部分學者持相反觀點:中國內地學者一般認為中國對線內水域享有“歷史性權利”，而部分臺灣地區學者認為“U形線”內水域是中國的“歷史性水域”。

　　(一)“歷史性權利”與“歷史性水域”

　　國際法上對于“歷史性水域”和“歷史性權利”都沒有明確的定義。上述兩個概念在國家實踐中體現出不同的側重方面，但同樣強調兩個方面的要素:其一是國家的主觀要素，即長期、和平、無間斷地有效行使管轄;其二是其他國家的態度，即對這種主權的行使采取默認的態度。

　　在國家實踐中，歷史性水域與歷史性權利表現出不同的內涵。歷史性水域一般指“沿海國不能通過一般國際法規則獲得，但通過長期、明確、持續、有效地行使權利并受到國際社會的默認而獲得的水域”。可見，歷史性水域一般側重于強調國家對于特定水域享有的普遍主權性權利。國際法院認為，“歷史性水_____域”一般意味著“被當作內水來對待”。但國際法院也指出，“一般國際法并沒有給歷史性水域或歷史性海灣限定一種機制”。因此，歷史性水域的地位并不僅限于內水。

　　歷史性權利的概念更為寬泛，它不僅可以指對于水域的主權，還包括國家在公海或國際水域主張和行使的非完全主權的管轄權，如捕魚權。歷史性權利并不是基于主張對某水域內一切管轄權或主權而獲得某種特定權利，而是直接基于某種特定權利的長期有效行使而主張獲得此種權利。獲得某種特定的歷史性權利，并不意味著國家因此獲得對某片水域的主權或管轄權。在“漁業管轄權案”中，德•卡斯特羅(DeCastro)法官認為，國家在公海捕魚中的歷史性權利并不能使他們獲得海洋主權，它僅僅是對長期以來行使的捕魚權的尊重。在“卡塔爾訴巴林案”中，國際法院認為，巴林對珍珠海岸主張享有歷史性權利并不能使它獲得上覆水域的準主權。因此，歷史性權利更側重于對某種特定權利的主張，而不是對整個水域的一般主權主張。雖然國際法上對“歷史性權利”和“歷史性水域”并沒有明確的概念和完整的法律制度，但二者的基本要求和理念十分清晰。它們都是一般國際法的例外，是基于國家長期、持續而有效的歷史管轄行為和其他國家的默認而獲得的特殊權利。

　　(二)中國政府對“U形線”內水域的主張和實踐

　　中國政府從沒有在任何場合明確解釋“U形線”的性質和地位。從中國政府的實踐來看，這種主張和管轄并沒有將線內全部水域并入中國內水或領海的意圖。中國在南海地區的主張和管轄十分克制，不存在使爭端加劇或妨礙他國的任何行為。

　　1998年《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第14條規定:“本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利。”這個規定表明中國在官方層面上主張對南海“U形線”內水域享有歷史性權利，但這并沒有明確中國的“歷史性權利”到底是何種性質的權利。

　　從中國政府對其他國家行為的抗議和主張來看，外交部聲明中凡涉及“U形線”內水域時都沒有采用“歷史性權利”或“歷史性水域”等用語，而是認為“中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權、主權權利和管轄權。”而在外國船只進入“U形線”水域時，中國一般采用“專屬經濟區”的概念④。可見，中國政府并沒有明確將“U形線”內水域主張為歷史性水域或明確對這條線內的水域享有何種歷史性權利，而是采用了模糊的溫和的態度，按照1982年《聯合國海洋法公約》的規定，在涉及島嶼主權問題時，堅持對線內島嶼享有無可爭辯的主權，在涉及水域問題時，堅持對島嶼附近海域享有主權、主權權利和管轄權。中國實際上將南海諸島附近海域分為直線基線內的內水、島嶼的領海、專屬經濟區及其外水域，對內水和領海享有主權，對其他海域享有管轄權和主權權利，這可以基于國際海洋法上專屬經濟區和大陸架的權利，也不排除在南海諸島領海之外的海域享有的歷史性權利。

　　從歷史上來看，中國對于“U形線”水域的管轄和利用，主要集中在資源開發與航行方面，不涉及領海主權。因此這種歷史性的權利主要集中在不完全的主權權利方面，如捕魚權、航行權等。

　　另外，在與越南進行北部灣灣內劃界的談判中，中國已經否認了越南提出的東經108°03`13線以西的北部灣灣內海域屬于越南歷史性水域的主張，從某種程度上也反應了中國對“歷史性水域”的立場。事實上，中國并沒有將南海“U形線”內水域主張為歷史性水域的意圖，中國所指的對“南海諸島/南沙群島及其附近海域享有無可爭辯的主權”，是指對島嶼領海及基線內的內水享有的主權，而不是所謂的“歷史性水域”。

　　因此，中國政府在南海“U形線”內的主張和實踐體現的是公約規定與“歷史性權利”的結合，二者相互補充，構成中國對該水域的管轄體系。中國并沒有將全部線內水域劃為內水和領海。這種主張和管轄是完全符合《聯合國海洋法公約》和國際習慣法的。

　　(三)中國臺灣地區對“U形線”內水域的主張和實踐

　　1993 年中國臺灣地區在發布“南海政策綱領”時對“U形線”內的水域給予了歷史性水域的地位。該“綱領”指出，南海歷史性水域界線內的區域是“中華民國”管轄下的海洋區域，“中華民國”在這里擁有所有的權利和利益。然而，臺灣地區在其1998年“領海與毗連區法”中并沒有提及歷史性水域，在公布該法時，歷史性水域的相關條文已被刪除。臺灣地區學者也逐步對“U形線”是歷史性水域線的說法作出解釋。

　　傅罰成認為，南海“U形線”內歷史性水域的內容分為兩個部分:第一個部分是對西沙與南沙群島基線內的水域享有主權，第二部分是對U形線內其他水域享有對海洋資源的管理、養護、勘探、開發的優先權利;保護與保全海洋環境的優先權利;科學研究的優先權利以及對航海、航空交通管制的權利。而周邊國家也基于歷史性權利，享有一定的捕魚權和貿易航行權。可見，中國臺灣地區也沒有將“U形線”內全部水域納入中國的內水和領海，而是在U形線內大部分水域主張一種開發和利用的優先權。

　　因此，中國對于“U 形線”內水域的主張和實踐，并沒有將整個水域看做是中國的內水或領海，而是尊重國際法基本原則與規則的實踐。雖然中國對“U形線”內水域的性質的主張至今還比較模糊，但無論是歷史性權利或依據專屬經濟區的規定主張權利，都不會影響南海的航行自由。中國對“U形線”內水域享有歷史性權利是不爭的事實，將南海地區納入中國核心利益也并不意味著對所有水域主張領海主權。中國在這片海域內尊重其他國家的航行自由。中國對南海“U形線”內島嶼和水域的主權、主權權利和管轄權的主張，是符合《聯合國海洋法公約》及國際習慣法規定的。

　　二、“U形線”內的航行自由與美國的主張

　　如上所述，實踐中，中國一向認為中國對南海諸島周邊海域享有主權、主權權利及管轄權，而在關于航行問題上對外表述中常使用“專屬經濟區”的概念。這表明在航行自由問題上，雖然中國在“U形線”內享有的歷史性權利是否包括對航行的管轄權尚不明確，但是從實踐上來講，中國按照《聯合國海洋法公約》的相關規定尊重其他國家根據公約享有的航行自由。中國所反對的只是美國軍艦或探測船進入中國專屬經濟區進行非法測量和監視活動。

　　(一)南海“U形線”內不存在航行自由遭受威脅的事實

　　從中國在南海“U形線”內的實踐來看，中國并不反對并充分尊重其他國家的航行自由。南海作為世界上最繁忙的重要國際航運海域之一，每年經過南海海域的世界各國各類船舶多達4萬艘以上。南海航線是包括東北亞和東盟各國與歐洲、非洲及世界其他地區之間的海上航運生命線。長期以來，這些國家一直和平利用這些航線，共同維護南海航行自由，并未認為南海航行有什么不自由或存在什么緊迫性問題。因此，南海地區本身并不存在航行自由受威脅的事實。此外，中國歷來重視維護世界各國船舶，其中也包括美國民用船舶、商用船舶和其他軍用船舶甚至航空母艦在內的所有船舶在中國專屬經濟區行使正常合法的航行自由。[20]

　　(二)中美關于航行自由的分歧與中國對“U形線”的主張無關

　　中美之間關于專屬經濟區“航行自由”的沖突，關鍵在于軍事測量等活動是否屬于《聯合國海洋法公約》和國際習慣法的海洋航行自由的范疇。《聯合國海洋法公約》第五部分和第七部分賦予了所有國家在沿海國專屬經濟區內享有公海航行和飛越自由，《聯合國海洋法公約》也同樣規定了沿岸國對專屬經濟區內的科學研究活動具有管轄權。但是它卻沒有規定軍事測量活動和偵查活動是否屬于科學研究活動，也沒有說明這種行為是否屬于公海航行和飛越自由。因此，希拉里講話中試圖將美國軍事測量活動與航行自由、南海爭端相聯系非常牽強。

　　《聯合國海洋法公約》第58條規定了其他國家在沿海國專屬經濟區內的權利和義務。該條規定，“在專屬經濟區內，所有國家，不論為沿海國或內陸國，在本公約有關規定的限制下，享有第八十七條所指的航行和飛越的自由，鋪設海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關的海洋其他國際合法用途，諸如同船舶和飛機的操作及海底電纜和管道的使用有關的并符合本公約其他規定的那些用途。”第五部分與第十三部分也賦予了沿海國對專屬經濟區內海洋科學研究的管轄權。中美之間的分歧在于，第十三部分沒有明確將軍事測量等軍事活動規定為一種海洋科學研究，但是從目前的實際情況來看，先進的現代海洋科技設備使海洋測量等海洋資料收集活動與海洋科學研究難以區分。因此，中國方面認為，沿海國對在本國專屬經濟區內的軍事測量等一系列海洋資料收集活動具有管轄權。

　　而美國方面一直主張，《聯合國海洋法公約》在措辭上區分了“研究”(Research)與 “測量”(Survey)，所以，軍事測量活動不屬于海洋科學研究活動。美國在全世界多個海域進行了此種軍事測量活動，大部分國家都沒有持反對態度。因此，美國認為軍事測量活動是《聯合國海洋法公約》不加禁止的行為，是一種海洋自由。中美兩國在航行自由問題上的癥結不是中國是否尊重航行自由，而是軍事測量活動是否屬于海洋航行自由。從實踐來看，美國所謂的航行自由受到妨礙，也只是進入中國專屬經濟區進行軍事測量活動遭到反對。

　　(三)美國借機介入南海問題是其國家政策調整的產物

　　美國在南海政策方面存在三種政策思潮，即“新孤立主義”、“中立主義”和“干涉主義”。長期以來，美國在南海主要奉行積極的中立政策，以斯考特•斯奈德(ScottSnyder)在《南中國海爭端:預防外交前景》中所提出的建議為指導。

　　而近年來美國學界在南海政策方面也出現了“積極干涉主義”的思潮，他們認為，奧巴馬政府應當積極介入南海事務;認為中國關于南海歷史性水域的主張不符合當代國際法實踐，且中國對美國軍事測量船的措施威脅到南海的航行自由與地區穩定。

　　2008 年以來，隨著中國海上力量的初步崛起，美國南海政策中干涉主義思潮愈演愈烈。美國一些政要、學者頻繁表現出對南海問題的干涉，并指出美國必須在傳統安全領域同中國展開軍事競爭。如民主黨參議員韋布(JimWebb)在多種場合表示，美國在領土問題上應當支持菲律賓與越南[29];美國國防部部長辦公室助理謝爾(RobertScher)表示，中國對南沙和西沙提出的主張存在爭議，沒有得到國際上的承認。除此之外，美國方面還頻繁表示，南海地區航行自由遭受威脅。

　　由此可見，美國以“航行自由”為借口企圖介入南海主權和海洋邊界爭端，支持其他南海爭端國，實質上是重返東南亞的一種表現，是對 “積極中立主義”的南海戰略進行的一種微調。其本質仍然是為了遏制崛起的中國、確保美國在東南亞的戰略地位，防止其他國家對美國海上主導地位提出挑戰。

　　綜上所述，中美兩國的這種分歧，是由于《聯合國海洋法公約》本身措辭模糊造成的，這也是第三次海洋法會議上海洋大國與沿岸國利益之爭的延續，背后是復雜的國家政治和戰略博弈。而美國所謂的航行自由受到妨礙，與中國對南海“U形線”內水域的主張根本無關。

　　三、結論:中國對“U形線”的主張沒有妨礙南海航行自由

　　美國企圖介入南海爭端的借口中暗含著一種邏輯，即南海爭端中的國家由于沒有按照《聯合國海洋法公約》和國家的陸地特征主張領土主權和相應的海洋管轄權，而使該地區的航行自由遭受了威脅，也影響了美國的利益。但是從上面的分析可以看出，中國對南海“U形線”的主張和實踐并沒有違反《聯合國海洋法公約》和國際習慣法，也沒有妨礙該公約和國際習慣法所保護的航行自由。首先，中國對南海“U形線”的主張和實踐并不違反1982年《聯合國海洋法公約》和國際習慣法。中國從未主張南海“U形線”內全部水域是領海或內水，而是按照《聯合國海洋法公約》和國際習慣法所賦予的權利，頒布《中華人民共和國領海與毗連區法》、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》及相關法律維護在南海“U形線”內的權利。中國在南海“U形線”的主張和實踐證明，中國在南海問題上履行了2002年《南海各方行為宣言》所確定的保持克制、不加劇爭端的義務，這種權利主張和行使完全符合國際法原則與規則。

　　其次，從事實上看，南海“U形線”內的航行自由并沒有受到威脅。從上文分析可知，中國在南海“U形線”內并沒有行使對正常航行或飛越的管轄權，而只是對進入專屬經濟區的外國船只或飛行器的軍事測量和監視行為提出反對意見。南海是當今世界最繁忙的航運通道之一，每年過往船只4萬多艘，全球超過1/3的海上運輸經過此地，過往船只是通過蘇伊士運河船只的兩倍多，是通過巴拿馬運河船只的近3倍。因此，中國對南海“U形線”的主張并沒有妨礙該地區的航行自由。

　　最后，中美在南海 “航行自由”問題上的分歧，實質是關于海洋法公約中“航行自由”的理解問題，是海洋法公約制定之時國家管轄權與海洋自由較量的延續，背后是國家政治和戰略利益的較量。中國反對的僅僅是危害沿岸國安全和南海整個區域和平安全的軍事測量行為，而中國并不認為軍事測量行為屬于“航行自由”的范疇。因此美國不能將其認為的“航行自由受到威脅”歸咎于中國對南海“U形線”內水域的主張。

　　因此，中國對“U形線”內水域的主張和實踐符合現行國際海洋法原則，也充分尊重了其他國家在該海域的航行自由。中國與美國關于“航行自由”的分歧在于對《海洋法公約》所規定的航行自由的理解不同，并非中國對南海領土與海洋管轄權的主張所致。美國企圖為介入南海爭端而精心尋找的國際海洋法上的借口和托詞并不成立，與南海地區的航行自由毫不相干。美國政府介入南海爭端，只能使南海爭端更加復雜和日益惡化。這不是大國在道德方面的應有作為，也不符合和平解決國際爭端國際法原則的基本要求，更是不符合聯合國安理會常任理事國法律義務的行為。

　　(《環球視野globalview.cn》第464期，2011年第9期《江西社會科學》)

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