本篇為第二篇，主要講述改革開放之后勞務(wù)派遣制度的發(fā)展?fàn)顩r。
文 / 林少貓
03.
狂涌
① 國企改革→派遣和外包
改革開放以來，原有的以固定工為主體的城鎮(zhèn)用工制度被廢除，勞動合同制作為主體的用工制度在全國推行開來。與這一轉(zhuǎn)換齊頭并進(jìn)的是派遣工和外包工從計(jì)劃年代的暗流，奔騰成狂涌。在上世紀(jì)70年代末80年代初，隨著人口的普遍增加和知青的大量回城，城鎮(zhèn)就業(yè)壓力巨大。為此，中央政府鼓勵地方政府建立勞動服務(wù)公司。這類公司其實(shí)是之前勞動服務(wù)隊(duì)更加正規(guī)的形式。一時，地方上的勞動局、人事局、工會、街道和國企紛紛響應(yīng)。1987年，全國有5.6萬家勞動服務(wù)公司，雇傭了730萬工人，并管理著170萬臨時工。勞動服務(wù)公司的服務(wù)對象是失業(yè)半失業(yè)人員和國企改革中的冗員。公司為他們提供培訓(xùn)、介紹工作，或?qū)⑺麄兣汕驳接霉挝蝗趧樱驅(qū)⑺麄兘M成服務(wù)隊(duì)承攬工作。
新時期的派遣工和外包工最初是國企改革的伴生物。一旦一個工人被確定為冗員，這個工人一方面在勞動關(guān)系上與國企保持不變，另一方面被歸入國企附屬的勞動服務(wù)公司管理，其中相當(dāng)一部分被派遣或外包到外單位。通過派遣和外包，原單位不僅減少了冗員，還能坐收外單位的傭金。在上世紀(jì)90年代，隨著國企改革進(jìn)入深水區(qū)，下崗職工越來越多，政府要求國企成立再就業(yè)中心，這些中心除了向下崗職工發(fā)放生活津貼和給他們支付勞動保險外，職能與80年代的勞動服務(wù)公司無異。這些中心在新世紀(jì)初期被陸續(xù)關(guān)閉。同時，為了幫助下崗職工再就業(yè)，從中央到地方，各級政府大力鼓勵勞務(wù)派遣公司的發(fā)展，并為此出臺了財政補(bǔ)助和稅收減免等措施。例如，1999年出臺的《北京市勞務(wù)派遣組織管理暫行辦法》規(guī)定：新建勞務(wù)派遣組織招用下崗職工達(dá)到30人以上，并與其簽訂2年以上勞動合同且試用期滿的，可享受市勞動和社會保障部門及同級財政部門給予的5－20萬元的一次性補(bǔ)助……勞務(wù)派遣組織招用下崗職工，達(dá)到職工總數(shù)50％以上的，且勞動關(guān)系維持在3年以上（含）的，可自安置人數(shù)達(dá)到規(guī)定比例之日起3年內(nèi)享受營業(yè)稅等額補(bǔ)助的優(yōu)惠政策。2003年，時任國家主席胡錦濤在一次發(fā)言中指出：“我們要積極發(fā)展勞務(wù)派遣和其他類型的就業(yè)服務(wù)組織，指導(dǎo)分散單個的下崗失業(yè)人員組織起來，為他們實(shí)現(xiàn)再就業(yè)提供組織依托和幫助。”
對國企的工資總額管控也是其大量使用派遣工和外包工的原因。為了提升國企效益，1985年起，國企的工資總額與其經(jīng)濟(jì)效益掛鉤。而根據(jù)國資委制訂的國企會計(jì)準(zhǔn)則，只有正式工的工資計(jì)入工資總額，臨時工的工資計(jì)入營業(yè)費(fèi)用，在國資委的管控之外。而且，國企正式工的收入常年高于社會平均水平，而臨時工的工資則低得多。由此大量雇傭臨時工不僅能幫國企降低用工成本和提升經(jīng)濟(jì)效益，還能幫國企擴(kuò)大工資總額，鞏固既得利益。
② 對外開放、城鄉(xiāng)遷移→派遣和外包
外資進(jìn)入中國也助推了勞務(wù)派遣的發(fā)展。對于早期進(jìn)入中國的外商駐華代表處和外資公司而言，他們對中國知之甚少，招工不便。同時，政府意圖通過控制用工來監(jiān)管這些外國機(jī)構(gòu)。我國最早的一家專業(yè)派遣機(jī)構(gòu)——1979年成立的北京外企人力資源服務(wù)公司（FESCO）——就是在這種背景下產(chǎn)生的。這類外資人力服務(wù)公司至今是中國勞務(wù)派遣市場上的一霸。之后雖然外資機(jī)構(gòu)有了招工權(quán)，但是使用派遣工的做法長期維持下來。外資企業(yè)使用派遣工的另一個原因是：一些跨國企業(yè)總部對于其中國分公司的人員數(shù)有控制，使用派遣工可以繞過這種控制增加員工。
上世紀(jì)80年代初期，城市勞動力市場對農(nóng)村放開。城鄉(xiāng)遷移的浪潮推動了勞務(wù)派遣的發(fā)展。雖然絕大多數(shù)農(nóng)民工是自發(fā)或者在自己親朋好友的幫助下遷徙到城市工作的，但有的農(nóng)民工在遷徙過程中得到了當(dāng)?shù)貏趧?wù)派遣機(jī)構(gòu)的幫助。這些機(jī)構(gòu)的組織主體是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其附屬機(jī)構(gòu)。地方政府也會協(xié)助將農(nóng)民組成建筑包工隊(duì)或者保姆隊(duì)，對外承攬服務(wù)。這類實(shí)踐在今天仍然存在，特別是在一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū)。在去年結(jié)束的脫貧攻堅(jiān)站中，政府對外輸出勞動力來幫助群眾脫貧是重要的做法。近期熱播劇《山海情》中白麥苗到福建打工的經(jīng)歷就是對這種做法的熒幕呈現(xiàn)。
③ 勞動力密集產(chǎn)業(yè)→派遣
勞動密集型企業(yè)的發(fā)展也推動了勞務(wù)派遣的狂涌。例如，在上世紀(jì)80年代的東莞，為了滿足蓬勃發(fā)展的出口加工業(yè)的需求，當(dāng)?shù)卣粌H自己成立勞動中介為企業(yè)輸送人力，也鼓勵私人中介的發(fā)展。同一時間的溫州也見證了私人中介的崛起，為繁榮發(fā)展的私企提供人力。這些中介最早靠向求職者收錢營利。隨著用工荒時代的到來，他們轉(zhuǎn)向向用工企業(yè)收費(fèi)營利，其主要形式就是勞務(wù)派遣。在用工荒時代，之前工廠在門口貼個招工告示就能引來求職者如過江之鯽的時代一去不復(fù)返了。用工荒疊加新生代農(nóng)民工短工化之下，工廠自行招人變得過于昂貴，從而不得不求助于勞動中介。此外，2008年全球金融危機(jī)之后，全球經(jīng)濟(jì)疲軟，中國出口受到影響。對于工廠經(jīng)營者而言，以前不僅有足夠的工人，也有足夠的訂單；而現(xiàn)在，不僅工人難招，訂單也難找。這種情況意味著訂單的波動性變大。為了控制成本，企業(yè)必須同步實(shí)現(xiàn)勞動力的波動。這種情況是目前中國出口導(dǎo)向型工廠的常態(tài)。
勞動中介的作用主要有兩個，一個是幫助工廠招募到足量的工人并合法解雇不需要的工人，特別是在訂單量劇烈波動、企業(yè)必須在短時間內(nèi)大量擴(kuò)增或削減人力的時候；合法解雇的需求在《勞動合同法》實(shí)施之后變得尤為迫切；另一個是幫助工廠降低工人流動率。勞動中介能實(shí)現(xiàn)第一個作用主要是因?yàn)樗鼈冎g的合作關(guān)系往往形成一種層層分包的中介鏈條甚至網(wǎng)絡(luò)，這種鏈條和網(wǎng)絡(luò)能讓它們的觸角伸展到很多地方，接觸到很多工人。由于勞動中介掌握了勞動力的供給，它們不甘心只賺取一次性的招聘費(fèi)，而是傾向于按照提供的勞動力的工作時間收取人頭費(fèi)，比如100元每人每月。這時勞務(wù)中介就變成了勞務(wù)派遣公司。現(xiàn)實(shí)中，二者界限并不清楚，因此本文對兩個術(shù)語混合使用。勞動中介的第二個作用是第一個作用的延伸。對于工廠而言，招進(jìn)來的工人流動率高是個大問題。工廠愿意接受每月向勞動中介付費(fèi)的原因也在于此。這種按月付費(fèi)將降低工人流動率變成勞動中介的問題。勞動中介往往通過派駐駐廠管理人員，向工人提供服務(wù)，調(diào)解工人和廠方的矛盾，來穩(wěn)定工人。
④ 《勞動合同法》→派遣
2008年1月1日，《勞動合同法》開始實(shí)施。該法極大地加強(qiáng)了對正式工的法律保護(hù)。該法最重要的條款包括：（1）勞動合同訂立條款：用人單位自用工之日起超過一個月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的，應(yīng)當(dāng)向勞動者每月支付二倍的工資；超過一年沒訂合同的，視為用人單位與勞動者已訂立無固定期限勞動合同。（2）無固定期限合同條款：用人單位連續(xù)雇傭勞動者超過10年，或者連續(xù)第三次與勞動者訂立合同，應(yīng)當(dāng)簽訂無固定期限勞動合同。（3）非法解雇賠償條款：非勞動者過錯，用人單位在合同到期前解除合同，應(yīng)該向勞動者支付雙倍的經(jīng)濟(jì)賠償金。這些條款加大了用人單位不與員工簽訂勞動合同的風(fēng)險。而一旦簽訂了勞動合同，用人單位就失去了解雇員工的自由，因?yàn)楸仨毧紤]賠償。此外，2011年7月1日開始實(shí)施的《社會保險法》和2002年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定了用人單位在“五險一金”方面的義務(wù)。而五險一金加起來往往占到個人稅前工資的40%以上，成為用人單位欲逃之而后快的巨額支出。
為了逃避這些義務(wù)，企業(yè)大量使用派遣工。派遣工與勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)簽訂勞動合同，再派到企業(yè)去上班。這樣勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)成了用人單位，是上述各種義務(wù)的第一承擔(dān)者，企業(yè)只是用工單位。通過使用派遣工，用工單位在員工方面不僅能實(shí)現(xiàn)召之即來，也能通過隨時退工實(shí)現(xiàn)揮之即去。無固定期限條款和非法解雇賠償條款在派遣機(jī)構(gòu)那里并不構(gòu)成問題。當(dāng)員工被退回派遣機(jī)構(gòu)，派遣機(jī)構(gòu)要擺脫他們就很簡單：只需把他們派遣到他們壓根不想去的工作崗位，就能迫使他們自動離職，這樣就達(dá)成0成本解雇的結(jié)果。至于五險一金，我國目前的執(zhí)法力度并不大，正式工尚且存在不繳、漏繳、不按實(shí)際工資基數(shù)繳等情況，派遣工就更不用說。不少企業(yè)的做法是給少量員工繳納五險一金，以備檢查。
在這些因素的共同作用下，派遣工大量擴(kuò)張。關(guān)于我國派遣工的數(shù)量，沒有一致說法。其中較為權(quán)威的是全國總工會的估算：2011年，我國約有4200萬派遣工，其中企業(yè)3700萬（占企業(yè)職工總數(shù)的13.1%），國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位500萬；其中國企中16.2%的員工為派遣工，在電信、郵政、石化等一些央企中，派遣工更是占到了60%以上；港澳臺和外商投資企業(yè)中14%的員工為派遣工；2011年上海市調(diào)查所涉1805家企業(yè)的40多萬名職工中，勞務(wù)派遣工占25%，比2007 年增長了36.1%。
⑤ 從派遣到“外包”
面對派遣工的濫用，國家嘗試過通過立法加以限制，用工單位對此的回應(yīng)是大量使用外包工。實(shí)際上，《勞動合同法》一開始就有一節(jié)關(guān)于勞務(wù)派遣的內(nèi)容，規(guī)定了勞務(wù)派遣單位和用工單位各自的義務(wù)，但顯然這些規(guī)定沒有阻擋住派遣工的泛濫。2013年7月1日，《勞動合同法》的修訂案開始實(shí)施。這個修訂案提高了勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入條件，進(jìn)一步明確了派遣工與用工單位正式工同工同酬的標(biāo)準(zhǔn)，也強(qiáng)化了對派遣工使用范圍的限制。
最嚴(yán)格的規(guī)制來自2014年3月1日起開始施行的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》。這個規(guī)定只限制企業(yè)，不限制國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。它要求企業(yè)在2016年3月1日前把派遣工在總員工數(shù)中的比例降到10%以下。這個規(guī)定的初衷是迫使企業(yè)把派遣工轉(zhuǎn)正。但是企業(yè)不愿意這么做，而是把派遣工大量改成“外包工”，以達(dá)到降比的目的。為了完成這個改造，企業(yè)只需和勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)簽訂一份外包合同，勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)以發(fā)包費(fèi)（包括了派遣機(jī)構(gòu)的服務(wù)費(fèi)和派遣工的工資）為基數(shù)納稅即可；而這之前勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)是以服務(wù)費(fèi)為基數(shù)納稅的。在這個過程中，提供第三方服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)往往不變，工人也仍然是用工單位在管理，變動的只是文書和交稅方面而已。因此，這種做法被稱之為“真派遣、假外包”。它是企業(yè)降低派遣工比例的主要手段。實(shí)際上，外包業(yè)務(wù)門檻比派遣高得多，用工單位一方面在市場上找不到靠譜的外包機(jī)構(gòu)，另一方面也不愿扶持起一個外包公司跟自己競爭。其結(jié)果必然是“真派遣、假外包”的泛濫。政府并非沒有預(yù)期到企業(yè)的這種應(yīng)對手段。實(shí)際上，《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》的征求意見稿曾指出：用人單位將業(yè)務(wù)發(fā)包給承包單位，但對從事該業(yè)務(wù)的承包單位勞動者的勞動過程直接進(jìn)行管理的，屬于勞務(wù)派遣用工。但是這個條款在《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》正式頒布時被刪除了，使得企業(yè)可以有恃無恐地濫用“真派遣、假外包”來達(dá)到降比目的。
《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》之后，派遣工和外包工泛濫依舊，但是沒有新的規(guī)制措施出臺，而且舊措施的執(zhí)行力度不高。實(shí)際上，隨著經(jīng)濟(jì)增速下滑，勞動政策如何服務(wù)于企業(yè)降本增效的問題被推到了幕前。為了幫助企業(yè)降低成本，廣東省等一些地方降低了企業(yè)的社會保險繳費(fèi)比例。這種做法與企業(yè)通過勞務(wù)派遣逃避社保義務(wù)具有方向上的一致性，勞務(wù)派遣規(guī)制執(zhí)行的松弛度由此可想而知，實(shí)際上也處于一種民不舉官不究的狀態(tài)。根據(jù)筆者團(tuán)隊(duì)2016年在廣州、深圳、天津、長沙等多地對勞動力密集型企業(yè)的調(diào)查，超過一半的員工都是派遣工是這類企業(yè)的普遍情況。/
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