高溫津貼政策的制度之困

　　五月以來，全國已有多地有報告超過35℃的極端高溫惡劣天氣，如河北邢臺衡水、河南鄭州、廣東海南全境等地，部分體感溫度甚至超過40℃。夏日高溫天氣下，從事戶外作業或高溫環境作業常有勞動者發生中暑甚至死亡事件，給身體健康和生命安全造成了嚴重損害。

　　自1960年以來，國家開始在部分行業試行相應的高溫津貼政策。顧名思義是政策上針對高溫環境勞動者的一種特殊崗位工資，以保障高溫下勞動者的健康權益及其它相關權益。中國也是全世界少有的采用高溫津貼制度的國家。雖然每到高溫季，政府/媒體平臺等便會大肆宣傳這一特有的津貼補助及相關的高溫政策，然而自推行以來，其對于勞動者的高溫勞動境遇的真實改善極為有限。制度之困已然顯露。

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　　高溫津貼政策的發展

　　1960年，國家衛生部、勞動部、全國總工會首次聯合發布《防暑降溫措施暫行辦法》，開啟了國內高溫下勞動保障的政策先河。但當時該暫行辦法僅適用于“工業、交通運輸業及基本建設工地的高溫作業和炎熱季節的露天作業”以及“田間作業”勞動者；暫行辦法內容覆蓋面上看似事無巨細，但執行細節上卻非常粗糙，既沒有明確勞動者的具體權益/補貼，也沒有列明企業的違法責任，難以發揮有效作用。

　　直到2007年，衛生部、勞動部等為了適應市場經濟形勢下防暑降溫的要求，發布了《關于進一步加強工作場所夏季防暑降溫工作的通知》，才第一次確認用人單位高溫天氣下“應當向勞動者支付高溫津貼”，但同樣并未確立統一的津貼標準。

　　這一“暫行辦法”整整暫行了52年，直到2012年國家安監總局、衛生部等發布實施《防暑降溫措施管理辦法》（簡稱“辦法”），才予廢止。新的“辦法”成為目前高溫津貼實施的主要依據，各地也據此制定了地方性高溫津貼的具體實施辦法。新“辦法”的進步性在于，一方面，將津貼的適用范圍擴大到了“存在高溫作業及在高溫天氣期間安排勞動者作業的企業、事業單位和個體經濟組織等用人單位”，納入了被忽視的傳統第三產業。

　　其二，對高溫勞動禁忌標定了清晰“界線”。辦法規定，日最高氣溫達35℃即為高溫天氣下，企業均應向勞動者支付高溫津貼；日最高氣溫達到40℃以上，應當停止當日室外露天作業；不得安排懷孕女職工和未成年工在35℃以上的高溫天氣從事室外露天作業及溫度在33℃以上的工作場所作業等。此外，因高溫勞動而導致的中暑，可依規診斷職業病，享受工傷待遇。最后，對高溫津貼性質進行了嚴格限定：高溫津貼是崗位工資，須納入到工資總額中，不含在最低工資計算內，且“防暑降溫飲料不得充抵高溫津貼”。若勞動者因高溫天氣停止工作、縮短工作時間的，用人單位不得克扣工資。

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　　高溫津貼為什么成了“雞肋”？

　　即便如此，高溫津貼新政策實施近十年，勞動者的高溫權益落實仍不夠理想。企業尤其是民營企業長期以來以實物代替津貼、不按津貼標準發放，甚至不發放等情況仍較多存在；監管實質缺位、津貼水平缺乏動態調整的機制、“辦法”甚至也再次面臨人群覆蓋面上的挑戰——新業態經濟形態的崛起。諸此等等，都在令當下高溫保障體系逐漸落后于實際發展需要，成了“雞肋”。

　　1. 缺乏動態調整機制，被忽略的立法責任

　　2012年新“辦法”的初衷在于加強35℃以上高溫天氣作業的勞動者權益，并提出各省級政府需“根據社會經濟發展狀況適時調整”津貼標準。這里兩個核心要素是，高溫日數和經濟發展。

　　根據中國氣象局發布的《中國氣候變化藍皮書（2020）》顯示，1961-2019年間，隨著平均地表溫度的顯著上升，極端高溫天氣也顯著增多，熱浪頻率不斷增加。自1961年以來，中國夏季（5月至9月）平均高溫日數呈現增強、增多趨勢，平均每10年增加0.8天；1993年以來增加幅度進一步加大，平均每10年增加了2.7天，高溫熱浪事件頻發?！　?/p>

　　中國極端高溫事件自20世紀90年代中期以來明顯增加，極端低溫事件顯著減少。圖片來源：《中國氣候變化藍皮書（2020）》

　　氣候變暖在加劇，經濟相應地也在騰飛，各地市高溫津貼標準是否有相應調整呢？基本都沒有，僅天津和河北除外。天津市是第一個將津貼標準真正落實到與職工平均工資掛鉤的省市，其高溫保障分為防暑降溫費和高溫津貼，其中防暑降溫費為上年度全市職工月均工資3%；高溫津貼標準為上年度全市職工日平均工資的12%，每年自動調整。而河北則規定相關部門自2015年起施行每兩年審視標準并適時調整的機制，遺憾的是2017年之后并沒有落實。

　　但更為普遍的是，大多數省市并不重視“適時調整”的立法責任?？v向比較全國經濟（較為）發達省市的高溫津貼制定和調整數據，在經濟騰飛的十多年里，多數地區高溫津貼僅僅只有一到兩次的調整，調整間隔5-14年不等，部分地區甚至仍然維持低于200元/月的水平，如北京、山東、重慶等地。“高溫辦法”因其法律地位的薄弱、津貼標準制定的模糊性和非透明性，民間實難以監管督促，導致各級政府長期忽略其必要性。　　

　　全國經濟（較為）發達省市的高溫津貼制定和調整數據，其中多地高溫津貼水平與該地區經濟發展水平呈現嚴重的不對稱性。

　　以廣東省為例，政府于2007年規定夏季高溫津貼標準為150元/月，此標準一直延續到了2021年才進行了修訂，調整為300元/月。而這14年間，廣東全省GDP翻了3.6倍，遑論參照通貨膨脹的情況，但高溫津貼標準從未調整，以工人的話來說，“一天6塊9，買水都不夠”。長年缺乏動態調整機制，顯然成了高溫保障的一大雞肋之處。

　　2. “按日計算”亂象背后，缺失的政策動力

　　在我國，各省市允許企業支付高溫津貼的方式大致可分為三類，按月、按日和按時計算發放，多數地區采取的按日計算或兼用按月發放的方式，僅有例外的上海、浙江、北京等地是強制按月發放。依“辦法”，高溫津貼由企業發放，且勞動者在35℃以上高溫天氣/環境從事工作就需發放。可想而知，在可選的發放形式內，企業為了減少支出，必然傾向于按日或小時計算的方法方式。這會出現什么問題？

　　以湖北武漢為例，政府規定夏季6-9月高溫天氣下，企業應每人每天12元發放高溫津貼。武漢環衛行業普遍采用按日計算的方式支付高溫津貼，僅有在日最高氣溫達到35℃才會獲發補貼。這導致的直接結果是，武漢核心各區環衛工所收到的高溫津貼均不相同，四個月津貼所得共計100-200不等，其中江漢區120-200元不等、武昌區也僅100-130不等，洪山區還出現多發了高溫費后必須退回的情況。

　　同一個城市同一行業同樣的計算方式，卻仍然可以出現完全不同的發放額度。每月高溫天數的統計究竟以天氣播報溫度，還是以體感溫度為準（更為精確），都存在模糊空間；再加上按日計算的方式，而工人亦更難以精確確認高溫天數進行監督。工人就算到頭來發覺津貼過低，可又能如何投訴和維權呢？

　　“按日計算”的亂象政府難道未有預知嗎？其實不然。安徽人社廳2018年在對外公布的政策解讀中毫不掩飾為企業“減負”的意圖：

　　“我省自2011年建立高溫津貼制度以來，一直采用按天發放的方式，為保障勞動者基本權益同時又不過多增加用人單位的負擔，在高溫津貼發放方式設置上仍選擇按天發放。”

　　既要明面上為勞動者“捍衛”高溫保障，但本質上又不愿增加雇主的成本負擔。充滿矛盾又畸形的立法初衷下，才衍生了這靈活性極強卻無法監管的高溫辦法，令本來獨特、創新的高溫津貼政策成了“成本控制可選項”。“辦法”主觀上放手企業按天支付，但核算和確認的權力又唯一掌握在企業手里，企業成本便有空間從卑微的高溫費中一省再省。

　　這甚至衍生出河北的小時制計費模式（室外2元/小時，室內1.5元/小時），難道當天35℃以上高溫維持超過1小時才予以補貼嗎？還是一天內只對超過35℃以上的小時數進行補貼？我們可以想象，企業只會以有利于成本縮減的方式進行靈活處理，而勞動者對此毫無辦法。

　　3、高溫保障被簡化：被忽視的停工權和職業病保障

　　即便《防暑降溫措施管理辦法》有多達25款條文，但廣為認知的僅為第十七條關“高溫津貼”的規定，其他核心的勞動保障條款并未被重視。這里面包括針對超高溫下的工作輪換安排及因應高溫而進行的預防措施和職業病保障。

　　依“辦法”規定，當日最高氣溫達到37℃以上、40℃以下時，用人單位全天安排勞動者室外露天作業時間累計不得超過6小時；日最高氣溫達到40℃以上，應當停止當日室外露天作業，且上述安排不可影響勞動者正常收入。但很顯然，在上述超高溫環境狀態下，雇主極少會做出工作輪換調整，而員工更難有話語權提出停工休息的訴求。夏日酷暑下的環衛工依然必須在崗便是強證。

　　此外，高溫天氣來臨之前雇主有責任對勞動者進行高溫作業相關的免費身體檢查，以保障勞動者作業安全；而若勞動者因高溫作業或者高溫天氣作業引起中暑，經診斷為職業病的，同樣享受工傷保險待遇。這兩個重要要求同樣被忽視了。2019年武漢市職業病防治院發布統計顯示，該年武漢全市高溫中暑病例為572例，其中僅有2名患者申請了職業病診斷，其中1名成功被診斷為職業性中暑。由此可見，中暑在廣泛的勞動實踐中并不被視為職業病，雇主不重視，工人也無意識，而“辦法”成了執行上的巨嬰。

　　同樣的，即便是僅僅單就高溫津貼一項，其落實情況如文前所述，仍然存在大量企業不發或少發、或以實物代發的執法困境，幾乎每年國家安監局或總工會都會重復下發文件強調“不得以防暑降溫飲料和必需藥品充抵高溫津貼”。因此，“辦法”整體本身不僅被嚴重簡化、多項制度被忽視，在執行和監管上也存在莫大的空白，成了實質的“紙上清涼”。

　　4、外賣、快遞等新興行業勞動者難覆蓋

　　隨著近幾年新業態經濟的興起，高溫“辦法”再次面臨人群覆蓋面過于局限的問題。2012年的“辦法”廣開言路，將覆蓋人群從制造業等傳統行業延伸到服務業為主的第三產業，也納入了中小規模的企業。但辦法覆蓋人群仍然僅僅限定在建立了正式勞動關系的勞動者群體。2021年5月28日，李克強總理在十三屆全國人大三次會議閉幕后的記者問環節承認，當下新業態經濟領域大概有1億人就業，而零工經濟至少有2億從業人員。這一以外賣員、快遞員、網約車司機/卡車師傅為主的諾大靈活就業勞動者群體，并不被“高溫辦法”所保障。

　　外賣員、快遞員等新業態勞動者，他她們已然成為當下大街小巷的主要高溫環境勞動者，高溫工作時長甚至超過環衛等傳統行業。但囿于整個政策法律環境并不認定他她們的“勞動者”身份，均無法享受應得的勞動者權益，包括夏日高溫津貼。美團、餓了么等資本巨頭也必然不會主動承擔義務。新業態勞動者儼然成了高溫制度的“棄嬰”，其高溫下的工作權益和健康保障均難以獲得法定承認。

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　　行動案例：廣州環衛工助力高溫津貼翻倍

　　如前所述，高溫津貼標準尚未有公開透明的制定機制，而政府亦囿于企業壓力或經濟發展的驅動力，難有動力主動定期調整津貼水平，勞動者更難有話語權推動政策的監管和進步，故而高溫津貼的調整長期以來處于被動狀態。但近年來廣州市環衛工人的行動實踐，卻意外推動了廣東省高溫津貼標準的翻倍調整，自150元/月漲至300元/月，津貼水平排序也從全國倒數躍進到全國前列。

　　廣東省高溫津貼自2007年設定以來，過去十多年維持150元/月（6.9元/天）的標準，水平全國墊底，從未有主動調整。但從經濟上，2007年至今全省在崗職工社會月平均工資已經從2454元/月漲至7486元/月，翻了三番；高溫天氣數據上，2013-2020年全省各地市12個月內日最高氣溫超過35℃的天數平均值為24天左右，最大值高達59天，且逐年上漲。

　　這些因素都迫使一線工人頻頻發出質疑，“一天6塊9，買水都不夠”，為何政府遲遲不做調整？2019年，廣州有多區環衛工以集體聯署建言和舉牌的方式，呼吁相關人社部門盡快出臺政策，修訂標準。一眾環衛工打出標語：“流的汗比發的王老吉還多”、“GDP廣東第一，高溫費全國墊底”，最后主張“環衛工要求高溫費漲至300元”，并征集得到超過300名工人和公眾的簽名，其中多數為一線環衛工，后匯總為建議信提交給了省市級相關的人社部門和城管部門。

　　這一舉動并沒有在當時獲得直接的回應。但很驚訝的是，時隔一年多后，2021年3月15日廣東省人社廳發出《關于調整我省高溫津貼標準的通知（征求意見稿）》，確定將于今年6月1日起直接調整高溫津貼至300元/月，并在文件中大量引用來自廣州環衛工人的觀點和論述，直接采用了環衛工提出的訴求標準。環衛工人的努力并沒有白費！　　

　　廣州環衛工人的行動令人鼓舞。但我們并不應該僅僅欣慰看到政府能夠聆聽工人的聲音，而是應看到政府抄工人論述“作業”背后的工人力量——高溫政策的執行和監督離不開對工人話語權的尊重和賦權。當下高溫保障面臨的制度困境，不僅是立法層次上重要性的缺失、政府執法動力不足上的問題，同樣也是政策制定與監管過程中工人話語和參與的缺失，才共同導致了整個動態調整機制的失效以及制度的式微。

　　參考資料

　　1.工人日報：《防暑降溫措施管理辦法》呈現四大亮點

　　http://acftu.people.com.cn/n/2012/0706/c67502-18457722.html

　　2.安徽省調整高溫津貼標準政策解讀

　　http://hrss.ah.gov.cn/public/6595721/8440092.html

　　3.武漢中暑大數據來了，高發人群為50歲左右

　　http://www.ctdsb.net/html/2019/0903/hubei257084.html

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