南京路步行街管理辦：沒(méi)有法律支撐，對(duì)于發(fā)放小廣告以勸阻教育為主
一張卡片引發(fā)南京路群毆
5月6目下午4時(shí)15分許，警方接110報(bào)警稱南京東路六合路口發(fā)生一起多人斗毆事件。黃浦警方派值班警力趕赴現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)，2名男子受傷倒池，其他斗毆人員均已散去。5月6日群毆事件后，6名發(fā)小廣告人員被上海警方拘留。針對(duì)斗毆事件，警方事后定性為"兩伙散發(fā)小廣告人員打架斗毆"。
當(dāng)天，嚴(yán)某帶一伙人員趕到南京東路，與同業(yè)人員韓某發(fā)生矛盾，遂糾集他人與韓某等人打架斗毆。據(jù)了解，被打傷的韓某等都是安徽人，大約從2009年前起，這批人就一直"占據(jù)"南京東路一百?gòu)V場(chǎng)，在這里散發(fā)廣告。
"打人的嚴(yán)某此前并沒(méi)有在南京東路上散發(fā)廣告，但他看中了這塊地盤，很早就想插進(jìn)來(lái)。"據(jù)在南京東路353廣場(chǎng)散發(fā)廣告的一位東北人說(shuō)，就在事發(fā)前幾天，嚴(yán)某也曾帶著幾個(gè)人前來(lái)353廣場(chǎng)試探，結(jié)采被占據(jù)這個(gè)地塊的東北老板們聯(lián)合起來(lái)，帶領(lǐng)幾十個(gè)友小廣告的孩子，將嚴(yán)某等人強(qiáng)行趕走。
5月13日，南京東路步行街，發(fā)旅游小廣告卡片一族仍活躍在街頭。
5月6日一起因發(fā)小廣告引發(fā)的群毆事件在社會(huì)上發(fā)酵，小廣告，這個(gè)城市的皮膚病為什么這么難治?
亂發(fā)小廣告的現(xiàn)象在很多城市熱門景點(diǎn)長(zhǎng)期存在，是典型的"城市病"。而每天匯聚了大量人流的南京路步行街更是與小廣告"作戰(zhàn)"已久。早在近10年前，便有關(guān)于南京路步行街舌戰(zhàn)小廣告給游客造成不便的報(bào)道，而多年之后，這一頑癥依然沒(méi)有根治。
懲治力度非常有限
散發(fā)小廣告人員在上海部分鬧市區(qū)長(zhǎng)期存在，有關(guān)部門管理上卻一直難以找到有效的根治辦法，"貓鼠游戲"一直在上演。
事實(shí)上，因類似原因引發(fā)斗毆事件這已不是第一次了。去年11月6日下午，陸家嘴地鐵站2號(hào)出口發(fā)生群毆事件，民警迅即赴現(xiàn)場(chǎng)處置。經(jīng)初步調(diào)查，系為拉游客引發(fā)糾紛。據(jù)了解，在地鐵站附近兜售東方明珠等景點(diǎn)門票、散發(fā)小廣告等的都是"老面孔"，"他們不但兜售門票，還‘以散客充團(tuán)隊(duì)’的方式拉客，同時(shí)還給游客收費(fèi)拍照，總有二三十人。"
散發(fā)小廣告的行為到底歸哪個(gè)部門管?這是一個(gè)爭(zhēng)論不休的話題，一直沒(méi)有確切答案。
針對(duì)發(fā)放小廣告行為，南京路步行街管理辦公室主任戴其林坦言，從幾年前開(kāi)始，就有一支由工商、公安、城管等部門聯(lián)合組成的隊(duì)伍每天在步行街上巡視，而巡視的一項(xiàng)重要工作就是勸阻南京路步行街上亂發(fā)小廣告的現(xiàn)象。小廣告并未由此撤出南京路。
原因何在?戴其林稱，最大的原因在于對(duì)亂發(fā)小廣告者的懲治力度非常有限，"一般都是以勸阻、教育為主。"戴其林告訴記者，在當(dāng)場(chǎng)勸阻、教育之后，亂發(fā)小廣告者往往馬上就收斂了，有時(shí)還沒(méi)等工作人員走上前，他們便已經(jīng)停止發(fā)放離開(kāi)了。但工作人員一走遠(yuǎn)后，小廣告便又"死灰復(fù)燃"。
戴其林表示，由于沒(méi)有法律上的支撐，今后對(duì)于發(fā)放小廣告的監(jiān)管依然是以勸阻、教育為主，但在工作人員的人手、巡視的次數(shù)和頻率上肯定都要加大。
黃浦區(qū)政府專門牽頭各部門進(jìn)一步完善聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，對(duì)南京路小廣告進(jìn)行清理整頓、長(zhǎng)效管理。
小廣告違法成本極低
記者了解到，因散發(fā)小廣告而引發(fā)矛盾糾紛、發(fā)生擾亂公共秩序的事件由公安部門進(jìn)行管理。但如果未發(fā)生糾紛，警方一般難以直接介入。
除警方外，城管部門也經(jīng)常參與小廣告的治理行動(dòng)。但市城管執(zhí)法局有關(guān)人士表示，目前城管隊(duì)員在對(duì)亂發(fā)小廣告執(zhí)法過(guò)程中主要面臨三大難點(diǎn)。
一是散發(fā)小廣告者大多為外來(lái)人員，年齡小、流動(dòng)性非常強(qiáng)，往往見(jiàn)到城管隊(duì)員便立馬躲遠(yuǎn)，很難被城管隊(duì)員當(dāng)場(chǎng)抓住，即便抓住，其身上往往只攜帶幾十張小廣告，且"很有經(jīng)驗(yàn)"地不攜帶身份證，也不揣一分錢，讓城管隊(duì)員無(wú)從處罰，只能沒(méi)收成本極其低廉的幾十張小廣告。即便將發(fā)小廣告者扭送至派出所，由于夠不上刑事案件，也只能批評(píng)教育幾句便放其離開(kāi)，因此散發(fā)小廣告的違法成本極低。
二是散發(fā)小廣告者和幕后組織者往往采取單線聯(lián)系，即幕后組織者單方面通知散發(fā)小廣告者何時(shí)、何地領(lǐng)取小廣告和工資，因此城管隊(duì)員很難通過(guò)散發(fā)小廣告者順藤摸瓜找到幕后組織者。
三是散發(fā)小廣告并非城管部門一家便能解決，還涉及到工商、旅游、公安等多個(gè)部門，需要各個(gè)部門通力協(xié)作，從源頭加強(qiáng)管理，堵住小廣告流出的通道。
黃浦區(qū)域管有關(guān)人士也表示，目前城管隊(duì)員只能管理街面上的小廣告散發(fā)問(wèn)題，能沒(méi)收的小廣告盡量沒(méi)收，但幕后組織者即便電話聯(lián)系到通知其來(lái)接受處理，也不會(huì)露面，因此只能對(duì)其小廣告上的手機(jī)號(hào)碼采取停機(jī)處理，但由于幕后組織者更換手機(jī)號(hào)碼的違法成本極低，因此停機(jī)處理效果并不顯著。而幕后組織者往往位于民宅或者公司中，即便城管部門發(fā)現(xiàn)其所在地，也因?yàn)椴痪哂羞M(jìn)人民宅和公司的執(zhí)法權(quán)而只能止步，目前南京路步行街管理辦公室也正協(xié)調(diào)工商、城管、公安等多個(gè)部門共同對(duì)散發(fā)小廣告現(xiàn)象進(jìn)行管理。
執(zhí)法權(quán)限"自縛手腳"
針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，華東政法學(xué)院行政法副教授鄒榮表示，有關(guān)部門首先應(yīng)該梳理小廣告這個(gè)利益鏈，不能僅僅停留在對(duì)"散發(fā)廣告"這一單一行為的堵塞、打擊和處罰上。華東政法學(xué)院行政法副教授鄒榮這幾年一直在關(guān)注"卡娃"(張貼、散發(fā)小廣告的未成年人的集體稱謂)現(xiàn)象，他認(rèn)為治理街頭"卡娃"散發(fā)小廣告，不應(yīng)該是目前被表象化的處理方式，查處"卡娃"并不具有實(shí)際意義，目前真正應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的雇主卻沒(méi)有得到相應(yīng)的制約，"政府部門應(yīng)該從雇主人手，如果雇主是無(wú)證經(jīng)營(yíng)，工商部門應(yīng)通過(guò)查獲的小廣告信息順藤摸瓜，對(duì)經(jīng)營(yíng)者取締，如果是有證經(jīng)營(yíng)，則應(yīng)對(duì)其違法發(fā)放小廣告的行為進(jìn)行查處"。鄒榮認(rèn)為，現(xiàn)在的難題是，包括小旅行社和所謂的"航空公司指定售票點(diǎn)"在內(nèi)的部分雇主，他們本身就是"游擊隊(duì)"，要查處這些非法雇主，對(duì)有關(guān)管理部門是種考驗(yàn)。
對(duì)于目前城管部門所處的執(zhí)法困境，鄒榮認(rèn)為責(zé)任應(yīng)歸于有關(guān)部門的內(nèi)在協(xié)調(diào)不當(dāng)，而深究其原因則在于長(zhǎng)久以來(lái)的機(jī)制問(wèn)題。"政府行為必須得到法律的授權(quán)，但在目前的體制下，政府部門都面臨一個(gè)權(quán)限問(wèn)題，一個(gè)行政部門按照社會(huì)分工去分類，所以當(dāng)這些相對(duì)獨(dú)立的行政主體面對(duì)復(fù)雜交錯(cuò)的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，就會(huì)發(fā)生執(zhí)法尷尬。"鄒榮認(rèn)為，正是這一執(zhí)法權(quán)限，將政府部門自己的手腳束縛起來(lái)。
社會(huì)學(xué)者胡申生也認(rèn)為應(yīng)該從根源上進(jìn)行根治，相關(guān)部門一發(fā)現(xiàn)苗頭就應(yīng)該打掉。"小廣告上面往往會(huì)留有電話號(hào)碼，可以通過(guò)立法程序把號(hào)碼禁止掉，從源頭上解決問(wèn)題。有關(guān)部門要有所作為，還要善于作為。
小廣告背后的利益鏈:廣告來(lái)源大多是非法公司每單生意"老板"提成10元
廣告來(lái)源:都是"老板"們拉來(lái)的廣告"模板"，"老板"們自己掏錢復(fù)印的，然后交人散發(fā)廣告提成:客戶公司會(huì)給每一個(gè)"老板"印刷的廣告上留下不同的電話，如果有人憑這個(gè)電話消費(fèi)，客戶公司就能分辨出是哪個(gè)老板拉來(lái)的，每個(gè)60元一100元的"單子"，客戶公司會(huì)給10元提成。
深度關(guān)注：
小廣告背后有著怎樣的利益鏈?據(jù)了解，南京東路上散發(fā)的小廣告，目前最主要的有兩種:旅游廣告和打折機(jī)票廣告。廣告業(yè)務(wù)都是"老板"們"拉"來(lái)的，客戶會(huì)交給這些"老板"們廣告卡片的"模板"，由"老板"們自己掏錢復(fù)印，然后交給卡娃們?nèi)ドl(fā)。
"來(lái)南京東路的大多是外地游客，他們需要這兩種服務(wù)，所以來(lái)找我們散發(fā)小廣告的也都是些旅行社和票務(wù)公司。"老板"許大頭"認(rèn)為他們的業(yè)務(wù)光明正大，并不忌諱向人介紹他們的生意模式。
"許大頭"說(shuō)，客戶公司會(huì)給每一個(gè)"老板"印刷的廣告上留下不同的業(yè)務(wù)電話，這樣，如果有人憑這個(gè)電話前來(lái)旅游或者買機(jī)票，客戶公司就能分辨出是哪一個(gè)"老板"拉來(lái)的"單子"，每個(gè)月底就憑這些"單子"與"老板"們結(jié)賬，"通常，每個(gè)60元-100元的‘單子'，客戶公司會(huì)給我們10元提成，依次類推。"
"許大頭"特別強(qiáng)調(diào)，與他們合作的旅行社或票務(wù)公司都是正規(guī)公司。不過(guò)據(jù)調(diào)查卻并非如此。
以卡娃們散發(fā)最多的旅游廣告為例。從這些廣告卡片上標(biāo)出的旅行社來(lái)看，一部分是些莫須有的旅行社，例如有標(biāo)注"上海旅游局下屬單位"的"上海國(guó)旅總社"，查詢下來(lái)，上海旅游局許可旅行社中，根本沒(méi)有這樣一家旅行社。
還有一部分標(biāo)明的確實(shí)是正規(guī)的旅行社，據(jù)查證下來(lái)，也多是"掛羊頭賣狗肉"的。例如一張廣告卡片上印著"中國(guó)xx旅行社"，地址是上海市洛川中路。查詢下來(lái)，中國(guó)xx旅行社是注冊(cè)在北京的一家旅行社，目前其在上海的分社只開(kāi)設(shè)了2家門店，均不在洛川中路。
另一張"春秋×旅"的旅行社也是確有旅行社。據(jù)調(diào)查，該旅行社回復(fù)"我們從來(lái)不會(huì)通過(guò)散發(fā)小廣告拉客人，小廣告上所列的旅游線路，我們從不經(jīng)營(yíng)。"仔細(xì)分析小廣告上的旅游線路及報(bào)價(jià)，旅游業(yè)內(nèi)人士表示，這些所謂的旅行社其實(shí)都是沒(méi)有工商注冊(cè)，沒(méi)有旅游許可的"黑社"。
同樣，打折飛機(jī)票廣告卡片上也都印有"xx航空公司指定售票點(diǎn)"、"xxxx指定售票點(diǎn)"等字樣，也印有清晰的各航空公司的品牌標(biāo)志。但這一切都不過(guò)是看起來(lái)像回事而已，來(lái)自所有航空公司的回答都是:我們根本沒(méi)有授權(quán)他們。
盡管都是"掛羊頭賣狗肉氣的旅行社和所謂的"航空公司指定售票點(diǎn)"，但這并不妨礙這些無(wú)證、非法公司和發(fā)卡"老板"們共同發(fā)財(cái)。對(duì)待一些撥打電話追根究底的顧客，客戶公司的統(tǒng)一回答都是我們免費(fèi)送票，你沒(méi)必要過(guò)來(lái)取!"
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