摘 要：對全國7省市6232名農(nóng)民工的調(diào)查表明，農(nóng)民工對政府的訴求主要集中在提高最低工資水平、改善社會保險、提供保障性住房、改善醫(yī)療條件、改善工作和生活環(huán)境、加強權益保障、改善子女教育條件、提高職業(yè)技能等八方面。今后，應結(jié)合農(nóng)民工的需求，繼續(xù)完善相關政策，改善農(nóng)民工就業(yè)生活環(huán)境，促進農(nóng)民工市民化。
為更好地了解農(nóng)民工市民化的現(xiàn)狀、問題、意愿和要求，國務院發(fā)展研究中心課題組開展了以“農(nóng)民工市民化”為主題的大型問卷調(diào)查及實地調(diào)研。問卷調(diào)查涉及安徽、湖北、江蘇、山東、山西、浙江、重慶等七個省市，共回收有效調(diào)查問卷6232份。參與調(diào)查的農(nóng)民工基本以中東部地區(qū)來源、本省轉(zhuǎn)移就業(yè)、制造業(yè)就業(yè)為主，男性占49.6%，女性占50.4%，平均年齡為29.14歲，30歲以下的新生代農(nóng)民工占66.9%。實地調(diào)研涉及重慶、武漢、鄭州、合肥、嘉興等市，共調(diào)查企業(yè)50多家，召開各類型座談會20余次。從調(diào)查結(jié)果看，受國家政策支持、農(nóng)民工供求關系變化等因素影響，農(nóng)民工就業(yè)和生活環(huán)境有較大改善，但與農(nóng)民工的要求還有較大距離，今后應繼續(xù)完善相關政策，改善農(nóng)民工就業(yè)生活環(huán)境，促進農(nóng)民工市民化。
一、農(nóng)民工面臨的主要問題及訴求
調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)民工最希望政府做的事情有八方面，依次為：提高最低工資水平（65.90%），改善社會保險（37.70%），提供保障住房或廉租房（29.70%），改善醫(yī)療條件（25.40%），改善工作和生活環(huán)境（24.20%），加強權益保障（22.80%），改善子女教育條件（18.50%），提高職業(yè)技能（12.00%）。
（一）農(nóng)民工工資水平較低，增加收入是農(nóng)民工最基本、最強烈的要求
近年來，農(nóng)民工工資持續(xù)增長，但相對水平仍然較低。參與本次調(diào)查的農(nóng)民工，2010年上半年月平均工資為1719.83元，只相當于全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的一半左右，并與城鎮(zhèn)職工的收入差距有繼續(xù)擴大之勢。從調(diào)查結(jié)果看，11.3%的農(nóng)民工月工資在500-1000元之間，62.5%的農(nóng)民工在1000-2000元之間，24.8%的農(nóng)民工在2000-5000元之間，高收入比重很低。參與調(diào)查的農(nóng)民工，其家庭在目前務工地每月的生活費支出平均為1243.03元，占個人月平均工資的72%，占家庭純收入的一半左右。由于生活消費支出較高，農(nóng)民工打工凈結(jié)余不多。2009年打工凈結(jié)余平均為7843.94元，寄回或帶回老家的現(xiàn)金平均為6462.63元。
農(nóng)民工的實際工資和期望值還有較大差距。國務院發(fā)展研究中心課題組2009年的調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)民工期望月薪平均為2309元，普通工人期望月薪平均1802元，技術工人期望月薪平均2572元。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工平均工資水平離2009年的期望值還有600元左右的差距；普通工人離期望值還有260元左右的差距；技術工人還有650元左右的差距。由于農(nóng)民工工資主要由基本工資和加班費構成，而基本工資和當?shù)卣淖畹凸べY標準接近。因此，農(nóng)民工對提高工資水平有兩個期望：政府能持續(xù)合理地提高最低工資標準；強化勞動權益保護，確保加班費能及時足額發(fā)放。
（二）農(nóng)民工參加社會保險比率偏低，希望能靈活繳費和方便續(xù)轉(zhuǎn)
國家統(tǒng)計局的調(diào)查顯示，2009年雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%，遠低于城鎮(zhèn)居民。特別是工傷風險較高的建筑行業(yè)農(nóng)民工，2009年雇主或單位為其繳納工傷保險的比例僅為15.6%，與《工傷保險條例》要求相差甚遠。同時養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險的比例也顯著低于其他行業(yè)，參保比例分別為1.8%、4.4%和1%。本次調(diào)查也表明，有50%左右的農(nóng)民工在務工地沒有任何社會保險支出。有社會保險支出的農(nóng)民工家庭，大部分支出為100-200元／月，遠低于城鎮(zhèn)居民的平均支出水平。農(nóng)民工參保率偏低的原因，既有農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定而難參保等客觀因素，也有用人單位怕參保增加入工成本，地方政府擔心推動農(nóng)民工參保會影響本地投資環(huán)境等主觀因素，還有現(xiàn)行制度不適合農(nóng)民工（如參保門檻高、難轉(zhuǎn)移等）的因素。綜合近年來關于農(nóng)民工的大型調(diào)查情況看，農(nóng)民工在社會保險方面的主要愿望包括：企業(yè)能依法合理交費，農(nóng)民工自身能靈活選擇交費水平，不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的社保可自由續(xù)轉(zhuǎn)而且方便續(xù)轉(zhuǎn)。
（三）農(nóng)民工對居住狀況不太滿意，對保障性住房需求強烈
參與本次調(diào)查的農(nóng)民工中，舉家外出務工的占25%，在城市的就業(yè)時間平均為5.3年，超過10年的約占20%。但城市的保障性住房基本上不對農(nóng)民工開放，各地政府對農(nóng)民工在城市的住房實際上是放任自流，農(nóng)民工居住條件總體較差。本次調(diào)查中，只有18%的農(nóng)民工對務工地的居住情況表示很滿意，65.7%的人表示滿意程度一般，12.3%的人表示不滿意，4%的人表示非常不滿意。調(diào)查還表明，農(nóng)民工設想的房價和房租水平與現(xiàn)實水平差距較大。對想在務工地購房的農(nóng)民工，能承受的商品房單價平均為2214.04元/平方米，總價平均為21.82萬元，大大低于當?shù)氐膶嶋H房價水平。對想在務工地租房的農(nóng)民工，能承受的月租金平均為29.27元/平方米，也大大低于當?shù)氐囊话惴孔馑健?/p>
農(nóng)民工對住房政策的要求也有鮮明的特點。本次調(diào)查中，22.9%的農(nóng)民工期望政府建設專門的農(nóng)民工公寓，20.1%的人期望政府放開購買政策性住房的限制，17.1%的農(nóng)民工期望單位提供更舒適衛(wèi)生的集體宿舍，16.3%的農(nóng)民工期望單位提供住房補貼，12.6%的農(nóng)民工期望單位繳納住房公積金，11.1%的農(nóng)民工期望政府改善外來人口集聚區(qū)的生活環(huán)境。
本次調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，有四成農(nóng)民工想在務工地定居并成為市民，這其中有44.2%的人期望能購買經(jīng)濟適用房或兩限房，12.3%的人期望能申請廉租房或公共租賃房，合計達到57%。即使對那些想回家鄉(xiāng)的城市（城鎮(zhèn)）定居并成為市民的農(nóng)民工，也有31.6%的人期望能購買經(jīng)濟適用房或兩限房，5.8%的人期望能申請廉租房或公共租賃房，合計接近四成。這說明，農(nóng)民工對保障性住房需求強烈。
（四）農(nóng)民工“看病難，看病貴”問題突出，希望能改善醫(yī)療衛(wèi)生條件
國務院發(fā)展研究中心課題組2009年的調(diào)查顯示，大多數(shù)農(nóng)民工對生病采取“能忍則忍”的態(tài)度。超過90%的農(nóng)民工得小病大多自己買藥吃，或不看病不吃藥。有13.2%的農(nóng)民工生過大病，其中有半數(shù)是在老家的醫(yī)院治療，有24.5%去，務工地正規(guī)醫(yī)院治療，有5.1%不去看病或自己買些藥吃。本次調(diào)查還表明，農(nóng)民工在務工地的醫(yī)療衛(wèi)生支出水平較高，平均每月支出為99元，折年（按外出務工10個月計算）約為990元，高于城鎮(zhèn)居民家庭2009年醫(yī)療保健平均支出水平（856元），與中等偏上收入家庭支出水平相當。看病貴是農(nóng)民工不敢看病的重要原因。從調(diào)查情況看，農(nóng)民工對改善醫(yī)療衛(wèi)生條件的愿望很強烈，主要有：降低醫(yī)療費用，能在務工地看病并就地報銷，子女能享受衛(wèi)生防疫等公共服務。
（五）農(nóng)民工工作和生活環(huán)境總體較差，渴望豐富多彩的文化生活
由于農(nóng)民工大多在勞動保護設施差的中小企業(yè)工作，很多還在職業(yè)病高發(fā)的行業(yè)工作，工作條件總體較差。國務院發(fā)展研究中心2009年的調(diào)查顯示，71.5%的農(nóng)民工曾在不良環(huán)境中工作過，最常見的問題包括：噪音大、粉塵大、在有毒有害氣體環(huán)境下工作、高空作業(yè)等。
農(nóng)民工業(yè)余文化生活比較單調(diào)。本次調(diào)查的農(nóng)民工中，53.7%的人沒有業(yè)余文化生活，60.9%的務工企業(yè)沒有文化娛樂設施。農(nóng)民工的主要業(yè)余文化生活方式有：看電視、上網(wǎng)、在家里或宿舍休息、聊天、看報紙雜志等，與外界的交流不多。作為現(xiàn)代都市的一員，農(nóng)民工也渴望豐富多彩的文化生活。最希望提供的文化服務依次為：免費的公園、免費的文化站和圖書館、免費上網(wǎng)、組織農(nóng)民工文化體育活動、免費的報紙雜志、定期的文藝演出、免費的體育場館、可供選擇的免費電影票、公共電視、夜校、開放社區(qū)公共設施。但由于城市公共文化服務沒有很好地考慮到農(nóng)民工，致使他們的文化需求得不到滿足。
（六）農(nóng)民工權益保護存在一些突出問題，通過合法渠道維權的意識較強
農(nóng)民工超時間勞動現(xiàn)象比較普遍。國家統(tǒng)計局2009年的調(diào)查結(jié)果顯示，以受雇形式從業(yè)的農(nóng)民工平均每月工作26天，每周工作58.4小時。其中，每周工作時間多于《勞動法》規(guī)定的44小時的占89.8%。但很多企業(yè)不能依法足額及時發(fā)放加班費。本次調(diào)查中，有47%的農(nóng)民工沒有加班費，能領到加班費的，基本在500元／月以下，與加班時間不匹配。
農(nóng)民工維權意識較強。本次調(diào)查中，有54.7%的農(nóng)民工認為應參與工作所在單位或所居住社區(qū)的管理活動，有67.5%的農(nóng)民工認為應參與居住社區(qū)的選舉活動，有73%的農(nóng)民工想加入農(nóng)民工自己的合法組織，其主要目的包括維護自身利益、維護農(nóng)民工群體利益、出于社會責任感等方面。但實際上，大部分農(nóng)民工沒有加入工會，缺乏維權渠道。本次調(diào)查中，加入工會的農(nóng)民工只有26.5%。不加入的原因主要有兩方面：一是有相當多的企業(yè)或單位沒有工會組織。二是有相當多的農(nóng)民工認為工會“不能代表農(nóng)民工的利益”或“沒什么實際用處”。
（七）農(nóng)民工子女義務教育“兩為主”政策落實情況參差不齊，接受平等教育和非義務教育成為新的訴求
本次調(diào)查表明，農(nóng)民工子女在老家或隨父母外出的基本上各占一半。其中，39.2%的農(nóng)民工子女在務工地公辦學校接受教育，9%在務工地民辦學校接受教育，51.8%在老家的學校接受教育。從調(diào)查情況看，“兩為主”政策中，“以流入地為主”的政策執(zhí)行較好，但“以公辦學校為主”的政策執(zhí)行情況參差不齊。武漢、鄭州等外來農(nóng)民工子女數(shù)量較少的中部地區(qū)，農(nóng)民工子女在公辦學校就讀的比重在80%以上，但珠三角、長三角等外來農(nóng)民工子女數(shù)量多的地區(qū)，這一比重較低。即使在“兩為主”政策執(zhí)行較好的地區(qū)，也存在對農(nóng)民工子女的身份歧視等問題。農(nóng)民工子女完全融入學校，接受和擁有城鎮(zhèn)戶籍學生一樣的平等教育，還任重道遠。同時，非義務教育階段的問題日益突出。從調(diào)查情況看，農(nóng)民工子女在務工地參加中考、高考還受到不同程度的限制，農(nóng)民工子女入園難、入托難的問題在近兩年比較嚴重。
參與本次調(diào)查的農(nóng)民工，對子女教育的期望依次為：44.5%的人期望能提高老家學校的教學質(zhì)量，41.6%的人期望能在務工地公辦學校接受教育，21.9%的人期望能參加務工地的中考和高考，7.1%的人期望能在務工地民辦學校接受教育。而在實地調(diào)研中，讓子女接受平等教育正在成為一些農(nóng)民工新的更高的目標。
（八）農(nóng)民工職業(yè)技能素質(zhì)整體較低，對實用技能培訓要求迫切
我國農(nóng)民工以初中文化程度為主，總體素質(zhì)較低。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工中既無職業(yè)技能，又無農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗的現(xiàn)象十分普遍。在參與調(diào)查的農(nóng)民工中，沒有技能等級的占58.2%、初級技工占21.9%、中級技工占15%、高級技工占3%、技師占1.4%、高級技師僅占0.5%。約有70%的農(nóng)民工，進城打工前在家沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有3年以上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗的只有15%左右。在新生代農(nóng)民工中，“兩無”比重更高。
實際上，農(nóng)民工對實用技能培訓要求迫切。國務院發(fā)展研究中心課題組2009年的調(diào)查顯示，農(nóng)民工最感興趣的培訓內(nèi)容依次為職業(yè)技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓、農(nóng)村實用技術培訓；從培訓形式看，訂單培訓、定向培訓和崗前培訓選擇的比例較高；從培訓時間看，一個月以內(nèi)的培訓最受歡迎。這說明，農(nóng)民工對培訓的認識更加理性。但近幾次的調(diào)查表明，一些地區(qū)在落實國家政策方面還不同程度地存在走形式問題，培訓內(nèi)容不實用，表現(xiàn)為搞創(chuàng)業(yè)培訓，不實際；搞上崗培訓，專業(yè)又不對口。培訓效果差是農(nóng)民工不愿參加培訓的重要原因。
二、政策建議
（一）以建立工資合理增長機制和勞動權益保護機制為重點，保障農(nóng)民工工資和勞動生產(chǎn)率同步增長
一是樹立和宣傳農(nóng)民工工資增長有利于擴大內(nèi)需和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的科學理念。調(diào)查表明，面對農(nóng)民工工資的合理增長，企業(yè)會在勞動和資本之間做出理性選擇，農(nóng)民工工資合理增長對企業(yè)效益和產(chǎn)品價格的影響不大，卻有利于提高居民收入水平，改善收入分配結(jié)構和擴大內(nèi)需，也有利于農(nóng)民工增加人力資本投入，提高自身素質(zhì)，提升我國制造業(yè)的競爭優(yōu)勢。二是建立最低工資標準合理增長機制。盡快出臺工資管理方面的相關政策，明確最低工資實際增速不低于勞動生產(chǎn)率實際增速，穩(wěn)定農(nóng)民工收入增長預期。加強對地方制定、調(diào)整和執(zhí)行最低工資標準的指導和監(jiān)督，制定相關崗位勞動定額的行業(yè)參考標準。三是把加班費及時足額發(fā)放作為勞動監(jiān)察的重點，強化勞動保障監(jiān)察執(zhí)法，保障農(nóng)民工的超時工作收益。切實發(fā)揮各級工會在勞動合同、勞動工資方面的監(jiān)督檢查作用。
（二）以擴大覆蓋面和增強流轉(zhuǎn)性為重點，按照《社會保險法》的要求健全農(nóng)民工社會保障體系
一是盡快實現(xiàn)農(nóng)民工工傷保險全覆蓋，強制高危行業(yè)用人單位為農(nóng)民工辦理工傷保險，按時足額繳納工傷保險費。二是健全農(nóng)民工醫(yī)療保險制度，允許農(nóng)民工自主選擇城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，允許農(nóng)民工家屬和子女參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，做好各項基本醫(yī)療保險制度之間的銜接工作，推廣“跨區(qū)直補”等方式，盡快建立異地就醫(yī)費用結(jié)算制度。三是完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險管理辦法，將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)職工或居民基本養(yǎng)老保險范疇，盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。四是簡化農(nóng)民工續(xù)保手續(xù)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)后憑參保繳費證明即可續(xù)保，其他手續(xù)均由社保經(jīng)辦機構或公共就業(yè)服務機構辦理。
（三）以保障身心健康為重點，改善農(nóng)民工工作生活及醫(yī)療衛(wèi)生條件
一是以居住地為主，做好農(nóng)民工疾病防控、適齡兒童免疫和計劃生育等各項衛(wèi)生服務工作，切實保障農(nóng)民工依法享有與本地人口同等的公共衛(wèi)生服務。依托社區(qū)衛(wèi)生服務機構，加強農(nóng)民工健康教育和農(nóng)民工聚居地的疾病監(jiān)控，提高農(nóng)民工疾病預防水平和自我保健意識。二是強化高危行業(yè)企業(yè)職業(yè)病防治責任，健全設施和管理，建立高危行業(yè)農(nóng)民工職業(yè)健康體檢制度和農(nóng)民工職業(yè)病追溯制度，將高危行業(yè)的農(nóng)民工體檢納入公共衛(wèi)生體系。三是依托社區(qū)公共服務和文化設施，豐富農(nóng)民工的文化生活，保證農(nóng)民工平等使用圖書館、文化館、文化站等公益性文化設施，加強農(nóng)民工用工單位自身文化設施建設。
（四）以融合教育為重點，切實解決好農(nóng)民工子女教育問題
一是在繼續(xù)貫徹落實“兩為主”方針的基礎上，大力推進實施“兩個全部納入”政策：將包含農(nóng)民工子女在內(nèi)的常住人口全部納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃；將農(nóng)民工子女義務教育發(fā)展經(jīng)費全部列入財政保障范疇。在大力推動公辦學校教育資源均等化的同時，通過加強管理、增加投入等措施適度發(fā)展民辦教育，作為必要的補充。鼓勵和支持流入地政府根據(jù)本地實際情況，在農(nóng)民工子女非義務教育方面進行探索。二是通過統(tǒng)一管理、統(tǒng)一編班、統(tǒng)一教學、統(tǒng)一安排活動等措施，切實保證農(nóng)民工子女接受平等教育，讓農(nóng)民工子女融入學校。三是適應農(nóng)民工的需求，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和公共教育均等化的要求，切實提高農(nóng)村中小學的教育質(zhì)量，提高留守兒童的教育水平。四是建立全國聯(lián)網(wǎng)的中小學學籍管理信息網(wǎng)絡，在省際間、市際間根據(jù)農(nóng)民工子女流入流出情況合理調(diào)配招生指標，創(chuàng)造條件允許農(nóng)民工子女在務工地參加高考和中考。
（五）以完善住房保障體系為重點，促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居一是將在城市穩(wěn)定就業(yè)有一定年限、有一定經(jīng)濟能力的農(nóng)民工，納入住房保障體系，比照城市居民收入標準，提供廉租房、公租房、限價商品房。二是鼓勵建設適合農(nóng)民工租賃的社會化公寓，在農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)、城中村改造、城鄉(xiāng)結(jié)合部等地方建設相對集中的農(nóng)民工公寓，允許各地探索由集體經(jīng)濟組織利用農(nóng)村建設用地建立農(nóng)民工公寓，多管齊下建立適合農(nóng)民工特點的住房供應體系。三是逐步完善“住房公積金制度、住房補貼制度、財稅支持制度、金融服務制度、土地供應制度、規(guī)劃保障制度”相互補充的農(nóng)民工住房政策體系。
（六）以改進培訓方式和發(fā)展職業(yè)教育為重點，不斷提高農(nóng)民工素質(zhì)
一是鼓勵用人單位、勞務中介和培訓機構建立戰(zhàn)略聯(lián)盟，組織開展訂單培訓、定向培訓，形成培訓、輸出、管理一條龍的就業(yè)服務模式。二是鼓勵有條件的地區(qū)探索推行“培訓券”，完善培訓補貼管理方式，讓農(nóng)民工自主選擇需要培訓的實用技能和職業(yè)學校，提高培訓效果。三是加快發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，通過“9＋1”等形式使義務教育和職業(yè)教育有效銜接，提高新生代農(nóng)民工的就業(yè)能力。四是在農(nóng)民工中推行國家職業(yè)資格證書制度，鼓勵農(nóng)民工經(jīng)過考核鑒定獲得職業(yè)能力證書或職業(yè)資格證書。
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