改進農民工政策必須解決的一些理論和認識問題

改進農民工政策必須解決的一些理論和認識問題
經濟體制改革研究會  張路雄

　　近幾年來，中央出臺了一系列改善農民工待遇的政策，但是由于城鄉分割的整體制度體系依然發揮著主導作用，所以，農民工的境遇只是有所改善，但距城鄉美德、遷徙自由的目標還有巨大的差距。

　　中國在20世紀60年代形成的城鄉分別的制度體系，在進入市場經濟體制后，雖然有所松動，但基本框架依然發揮著主導作用。這種城鄉分割的制度體系，已經形成了固化的利益結構。要改革這種制度，實際上是進行一種利益結構的調整。這種改革不但要有很長的過渡期，而且必須要在理論和認識方面先澄清一些觀點，以為政策的調整奠定基礎。本文就是對這些問題作一些探討，以期引起關心此事的各方人士的討論和關注。
　　
　　一、加深對城市化規律的再認識，提高大城市在中國城市化進程中的地位

　　近些年為，我國城市化方針有了很大調整。由“國家衽嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市的方針”，到“大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路”并提出了“城鎮密集區”的概念（實際上就是都市圈概念）。

　　在《第十一個五年（2006~2010年）規劃綱要》中城市化的方針為：“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構”。在城鎮化空間格局問題上，特別強調“以特大城市和大城市為龍頭，發揮中心城市作用，開成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群”。

　　大城市和都市圈（都市帶、城市群）的發展體現了世界各國城市化發展的的規律。從1950~1996年，世界一百萬人口及以上的大城市的數量從72座增加到326座，世界上居住在人口一百萬及以上的大城市中的人口占世界城市總人口的比重也從1950年的23.47%上升到1996年的36.16%，發達地區的相應比重從24.20%上升到35.71%，發展中地區的相應比重從21.55%上升到36.39%。可見發展中國家城市化過程中大城市所占比重較高。90年代初，在可持續發展思想的的影響下，歐共體委員會又提出了在歐洲發展密集型城市的建議，以減少私人小汽車的出行里程、降低能量消耗和有害氣體的排放、阻止城市地域的空間擴張、保護耕地、保護環境，從而彌補郊區化和逆城市化的發展所造成的損失以及給大城市的發展所帶來的不良影響，實現城市的可持續發展。目前，日本的東京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全國65%的人口和70%的國內生產總值；由倫敦、巴黎、米蘭、慕尼黑和漢堡組成的五邊形大都市區，集中了歐盟40%的人口和50%的國內生產總值；美國67%的國內生產總值集中在大紐約區、大洛杉磯區和五大湖區三城市群地區。

　　王建等一些經濟學家，首先提出中國的城市化必須學習日本等國家的經驗，走“都市圈”為主的城市化道路。許多學者經過研究認為，一些發展中國家、尤其是東亞的后發展國家，在城市化的發展中，以大城市為中心的都市圈起著非常大的作用。這是因為“大城市可以形成一種生態上的聚集效應，通過規模聚集產生許多新的行業和職業，從而可以創造出‘超比例就業機會’。”而且都市圈有利于發揮空間聚集效應，大城市比小城市更有利于土地、能源和資源的節約。世界銀行出版的《1984年世界發展報告》認為，城鎮只有達到15萬人的規模才會出現集聚效益，并且“從來還不清楚地證實城鎮大到什么程度會出現不經濟的現象。”法國經濟學家維德馬耳利用瑞士的資料得出的結論為：一百萬人口的城鎮經濟效益比二萬人口的城鎮高2.2倍，比20萬人口的城鎮高40%，比40萬人口的城鎮高19%。

　　國家統計局的調查表明，2004年到大中城市的農民工占到跨省流動農民工總數的60%以上。有的專家根據2000年第五次人口普查數據計算，按外來人口占本地戶籍人口的比例區分，比例較高的17個城市占了全國外來人口總數的44.23%。外來人口比重排前四位的城市分別是深圳、上海、北京、廣州。武漢、重慶、昆明、成都等幾個中西部中心城市在吸納外來人口方面也有著比較強的能力。可見，我國的實踐也證明：大型中心城市在城市化和聚集外來人口方面有著極大的優勢。大城市對外來人口的主要吸引力是可以提供較多的就業機會和就業崗位。只要有就業機會，就會有錢可掙。在中國這么大的地區和城鄉差距的背景下，這些就業機會和崗位對于出自農村的勞動力無疑具有極大的吸引力。

　　在中國城市化的進程中大城市和都市圈無疑將起到主要帶動作用，不應該把大城市和都市圈的發展與就近就地轉移對立起來。中西部大城市對外來人口的吸引作用已經證明了這一點。隨著中央對西部開發和中部崛起政策落實，中西部的大城市還會起到更大的作用。隨著國家對地區間的就業就業機會步調控，對中西部的投資力度的不斷加大，外來人口對上海、北京等東部大城市的壓力還會進一步減少。

　　像上海、北京這樣的特大城市，其吸引力就在于他創造著巨大的就業機會。那么，大城市的容納能力是否是有限的呢？實際上真正的制約條件是土地和水資源。

　　先看水資源的制約。現在北方大城市普遍缺水，這似乎是制約城市發展的一個不可逾越的障礙。但在中東，那么缺水，也還是形成了一些巨大的城市。一個辦法是節水，一個辦法是海水淡化，像北京、天津、青島和遼東半島、山東半島的城市將來都是可以用此方式突破水資源的制約。在南方城市，如上海、廣州，是不存在水資源條件制約的。

　　土地資源方面，一個城市的人口密度到底有多大？從世界各國的情況看，這是由城市的功能區及交通規劃、建設狀況所決定的。一個大城市如果在就業和居住方面都形成以中心城區為核心的點狀城市帶群，大部分人口都在各點上實現居住和工作合一的情況。這樣的城市人口總容量肯定會高。如果形成攤大餅的城市頒，而且出現大量居住和工作分離的情況，每到上下班，全城的人都在東奔西走，城市交通就會擁擠、癱瘓。雖然在就業方面，這個城市就業機會多，但城市交通會成為最大的問題。北京的城市建設現在就是形成了攤大餅和居住、工作大量分離的情況。這是中國許多大城市都存在的共同問題。

　　這次在浦東調查外來人口情況時，發現一個值得注意的現象：絕大部分農民工基本上是居住地與工作地合一。南碼頭街道辦事處居住的外來人口，90%以上都是在這一地區工作。三林鎮的天花庵村是一個外來人口聚集區，該村的外來人口也基本上是既在本村居住，也在本村就業。張江功能區的唐鎮、合慶鎮、張江鎮也都介紹：居住在村里的農民工基本上是在本村和附近企業工作。就是說，在上海的農民工，基本上生活和工作區域是在同一地區。在城市街道的農民工以為當地居民服務為主，并主要住在該區域；在城鄉結合部的聚集區中居住的大量農民工，也基本上是本村或附近就業。這種情況是符合規律的：因為這些農民工的收入較低，所以，他們一般要租住在離工作地點較近的地方，他們沒錢買房，也不存在居住地與工作地分立的問題，工作地改變了，他們就再到新的工作地附近租房。我們可以依此情況得出結論：農民工在上海，基本沒有給城市交通帶來多少壓力。

　　上海及其它大城市的城市交通壓力主要來自本地市民自己和外來人口中的已經買房的高檔次人群：白領階層。由于居住地與工作地的分離，天天要來回長途奔波，并由此而形成城市的交通擁擠。看來造成城市交通壓力的根本原因還是規劃問題，而不是人們所議論和想象的“是由外來人口大量涌入而引起的問題”。造成交通堵塞問題更不是農民工的“罪過”。因此，我們還可以得出結論，農民工在大城市的落戶基本不會給大城市交通帶來壓力，主要居住和生活在城鄉結合部的農民工倒是給大城市的發展提供了一種合理的人口分布方式，值得借鑒和深思。由此，我們也可以說，人口密度目前不是上海、北京等特大型城市發展的障礙。

　　經過研究本人認為，大城市中所進行的房改，使得就業地與居住地分離的情況在為增加，這是造成大城市交通擁擠的一個重要原因。針對這一情況，筆者建議，應該在大城市市區普遍規劃建立低價商品房和廉租房子。建在市內的低價商品房和廉租住房的主要顧客是外來人口，既包括白領也包括藍領、及外來的個體經營者。如果在市內各地普遍建設這種房屋，還會吸引一批戶籍人口中工作與住房較遠者租住。這些人在郊區有大房子，在市內為上班近而租住一個小房子，這種辦法還會起到緩解城市交通的作用。從這個意義上講，在大城市中大規模發展低價商品房和廉租房，不只是對緩解低收入階層的住房有利，而且對于緩解城市交通擁擠會起到極大的作用。因此，在城市規劃中必須就低價商品房和廉租房做出適當的安排，而且所有城區都應該安排低價商品房和廉租房的建設。低價商品必須要高密度、小面積、低物業費，不然無法實現低價的目標。低價商品房不應特意限制買主，只要適用一般商品房相同的政策即可。廉租房只能由政府出租，不得轉租。

　　二、外來人口聚集區會成為貧民窟嗎？

　　隨著農民工流入的增加，全國各大城市的城鄉結合部都形成了一批外來人口聚集區。這些外來人口聚集區的規模從幾千人到幾萬人，但其社區范圍一般都以原來的村落為界限，規模也受原來村落規模的限制。在這些村莊里，外來人口的數量超過本村戶籍居民，甚至是本村人口的數倍。這些外來人口絕大部分是農是工，基本是租住當地農民的出租房，有不少當地農民為了增加收入，還需要新蓋了不少房屋，有的在自家的院內，有的私搭亂建，占用街道和公共面積。有的聚集區內的外來人口主要在外面工作，而在此居住；也有的聚集區既是外來人口的居住地，也是他們的主要就業地。由于大量外來人口的聚集，于是就形成了專門為這些人服務的一些產業，如小商店、小餐館、小理發店和一些娛樂場所，以及與時俱進的網吧。一些形成時間較長、規模較大的聚集區還形成了一些非正規的社會結構，甚至有些地方已經出現了形成黑社會的苗頭。在這些聚集區無業人員比重較高。在上海、北京這種外來人口聚集村都已經有幾百處之多。這是外來人口管理工作的重點所在。如何處理外來人口聚居區問題，有許多問題值得探索和討論。

　　這些外來人口聚集區有的在城市規劃區以內，有的在城市規劃區以外。在城市規劃區以內的，各地一般都稱這為“城中村”。近幾年來，各大中城市在整頓城市環境的過程中大都在搞“城中村”改造。“城中村”問題也引起了各方面的關注，對此形成不同的觀點。

　　外來人口聚集區中不少屬于“城中村”。不論是否是“城中村”，外來人口聚集區的功能和存在問題是一致的。區別在于，“城中村”因城市規劃區以內，未來基本上會被拆。而那些城市總體規劃區以外的聚集區將長期存在。

　　外來人口聚集區有著種基本功能。其一是外來人口的居住地。外來人口現在已經成為各大城市人口的有機組成部分。據上海市統計局公布的數據，2003年上海非戶籍外來就業人口已達375.09萬，占上海整個就業人39.5%，也就是每五名就業人口，就有兩面三刀名外地人。2003年上海市戶籍人口的勞動力參與率為77。6%；外來人口的勞動力參與率欲超過90%。據初步測算，外來勞動力為上海經濟增長的貢獻率大體在10%以上。上海市統計局人口與就業處統計師高清甚至認為：“上海市以戶籍人口為主要勞動力資源的格局已經改變。”外來人口在本地就業必須有居住地，城鄉結合部的聚集區就是大部分外來人口的居住地。不論居住條件好壞，目前這些聚集區是起到了外來人口居住地的功能。

　　第二個功能是就業地。一些聚集區的村莊還是外來人口的主要就業地。如上海浦東新區三林鎮的天花庵村有大片的非正規工業區，有各種工廠二百多個，成為村內外來人口的主要就業地。另外，由于人口的聚集，必然產生一些與居住人口相適應的衍生產業。主要是為居住人口服務的商業、飲食、娛樂場所。這些行業本身就會成為一種就業崗位。估計會占聚集區外來人口的10%左右。

　　外來人口聚集區也普遍存在一些共性問題。一是環境衛生差。由于村內人口增加過多過快，許多村的集體經濟實力無法應付所產生的垃圾清運、公共廁所建設和清掃等，政府也未介入外來人口聚集區的公共事務，所以造成了環境衛生差的情況。二是治安情況差。一方面是村民自治組織無力管理這么多人口的社會治安，另一方面，政府的管理力量也明顯不足。治安力量的不足和管理真空的出現是這些地區治安混亂的主要原因。由于治安混亂，黃賭毒等各種社會丑陋現象必然滋生。所以，有人把“城中村”稱之為城市中的毒瘤。三是私搭亂建嚴重，村內建筑畸形發展。這主要是由于出租房收益不錯，也有的地方是為了在拆遷時多得補償，所以私搭亂建非常嚴重，村內街道越變越窄，公共設施和用地受到侵占。

　　我國大城市的外來人口聚集區與一些發展中國家的貧民窟有何異同？這是一些決策者和城市管理者非常關注的問題。在拉美國家和東南亞的一些發展中國家的城市化過程中都出現了嚴重的貧民窟現象，這也成為一些學者反對發展大城市和要求限制農民工的一個重要理由。

　　何謂貧民窟？2002年聯合國人居署結合各國的情況給貧民窟下了一個定義，即如果一個居住區內缺乏足夠的飲用水、衛生設施、安全的租約、穩固的房屋，以及足夠的住房面積這五項指標中的任何一項，就可以被定義為貧民窟。這是一個非常寬泛的定義。從表面現象來看，我國的外來人口聚集區與貧民窟確實有相似之處：環境臟亂差、治安混亂、低收入人口大量聚集。從這個意義上講，按照聯合國人居署的定義，我國的大部分外來人口聚居區村莊已經是貧民窟。

　　但深入分析，可以發現我國的外來人口聚集區與國外的貧民窟有極大的區別。第一、形成的原因不同。拉美的巴西、阿根廷等國和亞洲的印度、巴基斯坦等國的城市，貧民窟形成的原因主要是這些國家都沒有進行過深入的土地改革，大量農民沒有土地，或者只有很少的耕地，在與大農場的競爭中，不少人破產。他們是被“擠進”城市的，而且在農村沒有“根”，不可能回到農村。而我國的農民都平均占有承包耕地，進城農民基本上是由于城市收高而被吸引進城的。就是說，是城市的就業機會和比農村高得多的收入，吸引這些農民到城市中來。也正是因為在城市工作比在農村務農收入高許多，他們才可以忍受那種“二等公民”的待遇。這些人在農村都有土地，有根基，在城市中生活不下去時，可以退回農村。第二、外來人口在聚集區的地位完全不同。巴西的貧民窟是外來人口聚集在公用土地而形成的。在聚集區內沒有“原住民”，外來人口成為這些地區的主人。而在我國大城市的外來人口聚集區，外來人口是租住當地農民的房屋，當地農民是該地區的主人，該地區是由當地人來管理的，外來人口是該地區的客人。這兩個重要區別使得我國城市中的外來人口聚集區與國外的貧民窟有著完全不同的性質。

　　正是由于這種區別使得我國完全可以避免一些發展中國家城市化過程中呈現的貧民窟現象。我國由于家庭聯產承包制的實行，農民都有土地承包權，進城農民在農村有根，這是我國難以出現貧民窟的根本原因。另外，在各大城市中都可以看到一些管理的十分好的外來人口聚集區，其基本原因就在于，聚集區的所在村集體經濟實力較強，可以在當地管理好外地人口聚集所產生的各種問題。這種普遍存在的現象表明，只要方法得當，現有外來人口聚集區所存在的問題是可以解決的。尤其是，對那些集體經濟實力弱的村，加強政府的財政支持，就可以比較容易地解決治安、環境衛生等大部分問題。一些村莊給外來人口，統一規劃蓋房，實現集中居住，不但大大改善了外來人口的居住條件，而且解決了環境衛生問題、治安問題。因為集中居住后，外來人口的登記率大大提高，對管理物件的情況了若指掌；集中居住還可以提高外來人口的組織化程度，便于建立外來人口自己的管理組織，抑制非正規的社會組織發展；集中居住還可以減少外來人口中那些無業人員的數量，一些依賴非正規社會組織存在的無業人員將無法生存。

　　所以，對于外來人口聚集區的下面功能和所引起的問題要全面評價，并找出造成各種問題的原因，尤其是政府管理層面上的原因。不能將全部原因只總結于是外來人口聚集所引起的。就本文以上所分析的原因，外來人口聚集區存在的問題是可以解決的，關鍵是要轉變對外來人口的指導思想，并加強政府的管理力量和財政力量的支持。

　　對于“城中村”治理，應該樹立一種指導思想，就是必須把外來人口的需求納入政府的管理和服務的視野。在拆遷城中村的同時，不但要考慮解決當地村民的生活安置，而且必須考慮外來人口居住地如何解決的方案。

　　外來人口聚集區是城市外來人口的主要生活地，因此也是解決外來人口問題的主要地域。外來人口管理工作的重點應該放在外來人口聚集區的一些村莊。從這些村莊入手調查、研究和試點肯定可以找出解決問題的有效辦法。

　　從以上分析看，以外來人口聚居區會形成貧民窟為由，反對中國大城市的發展是站不住腳的。由于中國民工聚居區與國外的貧民窟有著不同的形成原因，中國在城市化進程中只要采取正確的政策，就可以防止現在的民工聚居區變成貧民窟。所以，不應以此為由而擔心農民工的進入，以及大城市的發展。

　　三、新生代外來工與法國移民后代騷亂

　　新生代外來工包括兩種人：一種是那些初中或高中畢業后直接到城市就業者；另一種是在城市長大的農民工子女。近些年來已經有許多社會學家研究和關注新生代外來工。這些新生代外來工，有著與老一代農民工重大區別以及非常突出的特點。

　　第一、他們沒有務農的經歷。之所以他們是外來工，而不稱其為農民工，就是因為不是農民，他們沒有從事農業生產的經歷。他們只是戶籍是農村人口，但不能稱他們為農民。那些在農村上學，畢業后來城市工作的外來工，對農村還有一些了解；而那些在城市中長大的外來工，根本就不了解農業和農村。

　　第二、與老一代農民工相比，新生代外來工文化水平更高。在25歲以下的農民工中，基本上都是初中畢業，高中畢業者比重也在逐步增加。

　　第三、文化水平高和沒有務農的經歷，使得這個群體有一些行為特點：與父輩相比，他們的吃苦和節儉精神較差，給家里寄錢已經不是他們的主要任務；他們的消費觀念較為現代，他們穿著較為時尚，擁有手機、經常上網、休閑時逛街者的比重較高，不少新生代都是“月光族”；他們的民主和平等意識更加強烈，不少新生代外來工已經意識到城鄉分割制度對自己是不公平的。

　　第四、新生代外來工更加不愿意回到農村。老一代農民工在城市遇到困難時，回到農村的可能性較大，因為他們有務農經歷、有承包地，他們的“根”在農村。新一代中，那些出身農村者，對農村有了解，在極為困難的情況下，也可能回到農村。但那些在城市中長大的第二代外來工，既不了解農業、也不了解農村，他們的生活經驗和習慣都是城市化的，回農村的可能性極小。

　　從以上這些社會學家對新生代外來工的研究成果中，我們可以看出解決我國城鄉分割體制要求已經日益緊迫。

　　2005年法國發生的移民聚居區的移民后代騷亂事件，對我們更有一種警示作用。在第二次世界大戰后，法國引入了大量移民，并為他們建造了廉租房和廉價房，隨著這些移民的進入，原有的居民也不斷外遷，于是形成了規模很大的移民居住區。雖然法國提倡種族和宗教融和政策，但這種移民聚居區形成了一個個與主流社會隔離的小社會，并引發了一系列社會問題，尤其突出的失業問題，法國全社會失業率為9%，但在這些移民區，失業率為25%，其中年輕人的失業率更達40%。這次法國的騷亂不過是這些社會問題和“問題青年”不滿情緒的一次總爆發。

　　法國的騷亂事件對我國有兩個經驗值得吸取：一是解決好在城市篚的農民工后代問題。法國的移民后代，即相當于我國的新生代外來工中那些在城市中長大的青年。這些兒童由于戶籍和家庭收入較低等原因，相當一部分在非正規學校上學，甚至有一些人上學時間很短，較早流入社會，非常容易受一些不好人群的影響。在這些農民工子女中對社會的不滿是很強烈的。2005年，北京師范大學五位學者對北京415名打工子弟學校的初中生和230名公立學校的本地初中生的心理健康進行了考察，結果發現兩者存在顯著差異。打工子弟心理健康問題較多，主要表現為適應不良和人際關系緊張敏感，最突出的表現為對外界嚴重敵對。數據顯示，打工子弟學校的初中生對社會、他人等外界因素抱有嚴重敵對態度的，所占比例是普通學校初中生的12倍！北京市優秀法官尚秀云說：在海淀區2004年判處的425個少年犯罪案件中，外來人口犯罪約占49%，其中農民工子女占相當大的部分。過早地離開學校進入下層社會，往往是導致犯罪行為的主要原因。

　　二是解決好農民工聚居區問題。我國各大城市中都已經形成了一大批農民工聚集的“城中村”，這其中形成的社會問題有些比法國還嚴重，只是聚集規模沒有法國那么大，時間也還較短。在我國由于社會制度不同，發生像法國式騷亂的可能性不大，但不解決好這兩問題，“民工第二代”和“民工聚集區”給社會將帶來的不安定因素一點也不會比法國小。

　　筆者調查的結果是：浦東新區的外來人口新出生兒童，據正式統計已經相當于戶籍人口新生兒童60%以上，加上在非正規醫院中出生兒童，比重有可能達到或超過1比1。這些外地人口的子女中絕大部分是農民工子女。這種情況是全國各大城市中的普遍現象。這些講本地話的外地人基本上是會在城市中長在、無視他們，不承認他們的存在是不行的，歧視他們、壓制他們的生長和發展空間更會引發深刻的社會問題。可以設想，再過十年，當我國大城市中的青少年中有一半以上的是這些沒有身份的“本地人”，其中又有一大批都是“問題青年”時，我們該如何面對和處理？這些由于戶籍制度形成的“二等公民”，比法國的移民后代的處境還要差。在法國只是一種集中居住造成的社會歧視，而在我國是不合理的制度形成的階層差別。如果再過十年，城鄉分割的戶籍制度還不能打破，那時的社會矛盾是會非常尖銳的。為解決這個問題，企圖再恢復收容制度或類似制度是沒有可能的，社會的發展已經不能無視這些外來人口，尤其是他們在城市中長大的后代。

　　自改革開放以來，城鄉分割的體制已經在逐步打破。20世紀70年代末，80年代初，農村實行分戶經營制度，給了農民以走出農村務工經商的自由（在實行集體經營時，農民是沒有支配自己勞動力的自由的，包括發展家庭副業和外出打工。因為有了支配自己勞動力的自由，集體統一勞動制度就無法維持），這是實行市場經濟，打破城鄉分割制度的第一步。第二步是取消糧油的票證制度，使得進城農民有了在城市生活的基礎。第三步是多種所有制企業制度的實行，使得農民工有了進入各種上類型企業工作及自己獨立經營的機會。第四步是廢除收容條件，使得農民工有了在城市中居住和流動的自由。廢除收容條例對農民工人身自由的解放程度是如何估計都不會過高的。

　　回顧這個歷史過程，我們可以看到，20多年以來我國在打破城鄉分割體制上已經取得的重大成績，但也會更加感到進一步改革的必要性。當歷史已經發展到今天，對于已經享有相當大自由的農民工來，再恢復以前的制度，這幾乎是不可能的。現在，城鄉分割體制還有兩方面的制度障礙：一是戶籍制度，二是農民工就業、子女就學、基本社保（養老、醫療、失業）、居住等制度。后一類制度往往是附著在戶籍制度上的，但實際上這兩類問題是可以分開解決的。現在，各大城市，尤其是東部的外來人口流入城市和地區，對改革戶籍制度顧慮較多，可能目前戶籍改革的時機還不成熟，但就發展趨勢講，戶籍改革是必然的。而且戶籍制度一改，農民工問題就會如釜底抽薪一樣，產生極強的連鎖反應，一系列與戶籍制度掛鉤的制度都會失效，就像廢除《收容條例》和頒布《行政許可法》所產生的效果一樣。

　　各地政府在戶籍制度沒有改革之前，可以在居住、社保等方面，探索一些適應當地情況的改革辦法。

　　針對農民工后代的特點以及他們在城市中重要性的不斷增加，必須要很好研究法國的經驗教訓，改進我們的政策，防止類似事件在中國的重演。

　　四、應該如何對待產業工人的主體

　　根據2000年第五次全國人口普查的數據，農民工占全國工人總數的50%以上。根據中國企業聯合會發布的《2003年全國千戶企業管理調查研究報告》，在第二產業中，農民工占從業人員總數的57.6%，其中在加工制造業中占到68%，在建筑業中占到近80%。第三產業的批發、零售、餐飲業，農民工占從業人員人數的52%以上。根據這些數據可以肯定地講：在數量上，農民工已經是我國產業工人的主體。2004年《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策意見》就提出，“進城就業的農民工已經成為產業工人的重要組成部分”，但沒有用產業工人主體的提法。中國社會科學院的社會學家王春光也提出：“農民工已經成為工人階層的主要組成部分”。

　　產業工人主要是指那些在第二產業，即制造業和建筑業企業中工作的人員。現在，中國產業工人中已經形成不同社會地位的層級結構。在城鎮的企業中形成了城鎮戶籍的城市工人與農民工的區別。除了戶籍的差別，主要的差別在于：城市工人不但在本地擁有住房，而且享有參加國家的正規社會保障的權利；本地農民工在本地擁有住房，但基本上不能參加城鎮企業的社保體系；外地農民工在本地既不擁有住房又不能參加基本養老、醫療和失業保險。這種身份和享有基本社會保障體系權利的差別，使產業工人中形成了不同的階層。現在農民工雖然在數量上已經成為產業工人的主體，但由于身份和享有基本社會保障體系權利的障礙使其還不能成為完全意義上的產業工人主體。

　　由于農民工在數量上已經成為產業工人的主體，所以，農民工的狀況如何，對制造業和建筑業的發展有著重大影響。在中國已經成為制造業大國的背景下，農民工的狀況更是對國家的發展有著重要意義。

　　比如，中國制造業的主要基地之一上海市浦東新區。目前，第二產業在浦東新區還占有非常重要的地位。2003年，在生產總值中第二產業占52%，在從業人員中第二產業占41%。外來人口在第二產業的從業人員中所占比例沒有明確的統計。在浦東新區統計年鑒中可以查到從業人員和在崗職工的差別。如果我們把在崗職工理解成本地戶籍的從業人員，那么外來工已經占到第二產業從業人員的57.6%，早已經在數量上是產業工人的主體。如果在私人企業和外資企業的在崗職工中還有外來員工，那外來工所占比重還要大。

　　在經濟發展目標上，浦東新區已經確定要大力發展現代服務業和高新技術產業，加快生產型經濟向服務型經濟拓展，在“十一五”期間第三產業占生產總值的比重達到50%以上。但第二產業還將占有重要地位。所以，如何對待外來工，是浦東新區發展無法回避的一個重要問題。同樣，在各個制造業發達的大城市，如何解決產業工人主體：農民工的問題也一樣是這些地方經濟和社會發展中不可回避的重大問題。

　　辦好企業，人是第一位的因素，企業的人分為：所有者、經營管理者、技術人員和一般職工。就個人之間的比較而言，普通工人的分量較輕，但作為企業組成人員的一個重要方面講，普通員工同樣具有重要作用。這些普通工人的技術水平、負責精神、組織性、紀律性和整體觀念是企業健康發展的基礎之一。而工人的技術水平、負責精神、組織性、紀律性和整體觀念是由企業逐步培養的，是在長期的工作實踐中逐步積累的。所以要經營好企業，就要求職工隊伍的穩定。

　　現在不但農民工本身有成為產業工人一員的要求，而且企業方也開始有此要求。特別是2003年國務院廢除收容條例后，農民工開始有了挑選工作的自由。在此前，由于收容條例的限制，農民工在城市里實際上是沒有人身自由的。進入城市后，他們必須盡快進入企業工作，以便拿到暫住證等各種證件，不然隨時有被收容和遣返的可能。可以說廢除收容條例，是造成從2004年初開始，全國普遍出現“民工荒”現象的一個根本因素。正是在廢除收容條例之后，農民工跳槽現象也大幅度增加，企業更加意識到穩定用工制度的重要性。目前，政府的一些政策規定成為影響農民工工作穩定的最主要的障礙。如上海市規定只有戶籍人口和持有長期居住證的人才可以辦理基本養老、醫療、失業保險。而長期居住證的條件就是大學以上學歷。顯然在企業工作的農民工是不具備這些條件的，這使得他們在企業中與那些戶籍職工不能實現同工同酬。所以，企業也很難長期留住他們。在目前制度條件下，農民工的特殊身份妨礙其成為產業工人隊伍中的一員。

　　上海曾經是中國現代產業工人主要培養和輸出地，在新中國建立之初，為國家工業化作出了重大貢獻。東北、西北、華北，許多新的工業基地都是上海產業工人轉移而建立的。20世紀70年代，長三角地區農村社隊企業的興起，也是上海產業工人傳播和帶動的結果。在新的歷史階段，上海的經濟結構要調整，但制造業依然是上海的經濟支柱之一，以農民工為主體的產業工人隊伍還能重振上海產業工人的輝煌嗎？要實現這一目標，必須解決好農民工問題，對此上海市以及類似地區的政府是別無選擇的。

　　解決好農民工這個產業工人主力群體的問題，不但對地方發展有著重要意義，對全局發展的意義更重要。第一、城市化是解決農業、農村、農民問題的最主要手段。我國“三農問題”的解決，從根本上講，就是必須減少農民，把大量農民轉為非農業就業的城市人口，已逐步提高農業勞動生產率、提高農民的收入。第二、目前，內需不足是制約我國經濟健康發展的一個最重要因素。如果能使大量在城鄉間來回奔波的農民工在城市定居，是在城市定居的農民工擁有基本的住房和社會保障，就將使我國數千萬、以至上億人口過上現在城市市民的基本生活。那樣的話，我國人民對基本生活用品的需求將會大大增加，對經濟產生巨大的拉動力。可以設想，如果在城鄉間來回奔波的農民工都能在城市安家，我國的城市人口將會增加數億，以家庭計，也有數千萬之多，每家都有冰箱、電視機、洗衣機，其對經濟的拉動力會有多大。如果作為我國產業工人數量主體的農民工在居住、社保和收入上都能成為產業隊伍的一員，那對中國內需的拉動是十分巨大的。第三，不少經濟學家都在講要讓中等收入者成為社會的主體，但從各國的發展經驗看，如果產業工人不能成為中等收入者隊伍的中堅力量，那么這一目標只能是水中月、鏡中花，無法變為現實。　

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