裝備制造業是為國民經濟和國防建設提供技術裝備的基礎產業，是工業的基礎與核心。裝備制造業的技術水平與綜合競爭力，直接決定著一國的工業水平。隨著科學技術的飛速進步，現代電子信息、通信、控制、材料、工藝、檢測等新技術和傳統制造業深度融合，使得當代裝備制造業發生了革命性進步。大力提升裝備制造業的技術水平和產業升級，是我國經濟向高質量發展轉型的重要支撐。
裝備制造業兼有競爭性和戰略性特點。發達工業國一般都是裝備制造強國，主導著全球制造業技術進步的潮流和市場走向。我國裝備制造業已高度開放，處于國際化競爭的市場，其中部分高技術領域(如高端機床、半導體加工設備等)與國家安全相關，這些也是西方國家對我們“卡脖子”的地方。
習近平同志指出，
【“裝備制造業是制造業的脊梁，必須加大投入、加強研發，努力占領世界制高點、掌控技術話語權，使我國成為現代裝備制造大國和強國”。[1]】
由于裝備制造業的重要地位，國家必須對其中具有戰略意義的核心部分保持自主性和可控性：必須努力掌握具有重大戰略意義的產品和技術，重要子行業須保持其完整性，重點企業(包括骨干國企和民企)應由本國資本控股，使其成為實施技術創新項目的主力、“軍民融合”的主要載體、響應國家動員和承擔重大任務的可靠力量。行業中的重點國有企業，應該通過深化改革，解決其面臨的實際問題，促進其做優做強。
中國的巨大規模的工業體系，是在社會主義體制框架內起步的。新中國在“一窮二白”的基礎上，集全國之力，建立了獨立完整的工業體系，奠定了經濟起飛的基礎。改革開放以來，工業總產值中國企的比重從1978年的75%降至2017年的23.4%，主要分布在基礎性、戰略性產業中，包括裝備制造業。在裝備制造領域深化國企改革、增強企業的活力、競爭力和抗風險能力，將有力地推動裝備制造業的技術創新和產業升級，更好地維護國家安全，更好地發揮國企的主導作用和支柱作用。
本著做強國有企業，推動產業優化升級，服務國家戰略的原則，我們選擇了裝備制造業中具有代表性的機床工具業(屬于通用設備)和重型機械制造業(基本屬于專用設備)的國有企業為研究對象。
我國裝備制造業簡況
按照我國工業統計分類，一般把通用設備、專用設備等8個行業通稱為裝備制造業(廣義)。[2]目前這8個行業產值(主營收入)約占全部工業產值的三分之一。我國裝備制造業的規模已居世界第一位，技術進步顯著。不過，與世界先進水平相比，我國裝備制造業仍然“大而不強，在自主創新能力、資源利用效率、產業結構水平、信息化程度、質量效益等方面差距明顯”(《中國制造2025》)。
2001-2011年，受經濟高速增長和國家投資刺激政策影響，裝備制造業產值和產能急劇擴張。2012年以來，除汽車和消費電子等行業外，大部分子行業處于低迷狀態，部分企業營收量絕對萎縮，或因前期高負債投資陷入困境。在全球市場低迷形勢下，跨國公司更重視在中國市場的經營，加重了國內企業的競爭壓力。
各門類發展并不均衡。2012年之前，汽車及交通運輸設備、電氣機械、電子與通信設備受消費熱潮的拉動或下游產業用戶的投資支持，規模擴張很快。近幾年電子通信和汽車受消費市場拉動，走勢較平穩，其余各子行業受經濟下行的影響較大。
經過40年改革開放，裝備制造業經歷了大幅度調整，原來的一批國企被淘汰，“國退民進”趨勢延續至今。通用設備、專用設備、電器、電子、儀器儀表等領域，國有經濟占比已縮減到8%-12%，民營和外資已占主體地位。在多個子行業中，國有骨干企業仍居排頭兵地位。
機床工具行業及產業特征
機床是基本加工設備，是一國工業水平的集中體現。我國已經是金屬加工機床第一生產大國和第一消費大國，行業門類齊全，技術水平居世界中游。中高級數控機床落后于西方。現國產機床市場占有率在65%-70%。跨國公司在高端領域占有很大優勢，西門子、GE、法那科、馬扎克、德瑪吉森精機等國際巨頭在中國經營多年，把中國看作“勢在必保”的大市場。
進入新世紀，機床工業經歷了10年高速增長(2001-2011)，行業產值增長10倍、利潤增長22倍。2012年后調整回落，2016年全行業產值僅為2011年的75%。低端產能過剩，原材料和人力成本抬升，當年企業虧損面達45%，200家主要企業的主營收入利潤率僅為0.1%，一批企業被迫退出。2017年底，大連機床(改制民企，曾進入全球機床行業前10位)破產重組。重型機床營收水平降至2010年的20%，齊二和齊重兩家重點企業降至10%。
在全行業產值中，國有(及控股)企業占比從2008年的25%減少到2015年的9.5%，民營企業占比從60%增至近80%。從市場需求看，通用型產品和單機需求下降，小批量、定制型產品和自動化成套設備的需求增長;對機床的功能、性能、可靠性也提出了更高要求。由此，我國機床工業轉型升級任務緊迫。
盡管機床行業普遍經營困難，但也出現了一些充滿活力的國企和民企。金屬切削機床以普什寧江、北京精雕和大連光洋(科德數控)等為代表，成形機床領域則以濟南二機床為突出代表。這些企業服務的領域成長性較好(如汽車、能源、消費電子)，產品定位合理，質量過硬，能夠提前布局研發，為客戶提供個性化產品、周到服務和解決方案，適應了市場轉型升級的需要。
大連光洋(民營)的五軸數控系統及配套機床已應用于航空航天等領域。濟南二機床(國有)的大型數控沖壓機床在國內市場占80%(包括主流轎車廠)，2011年以來先后拿下福特汽車在美國地區的九條高速沖壓線，打破了德國企業的多年壟斷局面，進入該領域世界一流行列。
2009年起，國家實施科技重大專項“04專項”(高檔數控機床與基礎制造裝備專項)，推出了一批高端新產品，為航空航天、電力、軌道交通等行業提供了關鍵加工設備。
目前我國機床工具工業處于艱難爬坡的階段，面臨不少亟待解決的問題。需要根據行業特殊性質，實施精準產業政策，加強和改善行業管理。
機床國企規模有限，多為地方企業，但其中不少是機床各子行業的排頭兵企業，處于舉足輕重的地位，在國企混改中需慎重行事，不宜貿然引進外資“戰略投資者”。其次，機床企業一般利潤微薄，缺乏實力進行持續高強度研發活動。“04專項”取得的階段性成果一般局限在特定企業內，需要鼓勵技術成果的流動和推廣，重建行業技術創新體系。目前西方國家在高端產品方面對我實行限制或封鎖，在市場開放情況下，本國企業研制的高端裝備不易被用戶采用，更難在使用中改進提高。高端機床受制于人的局面很難被打破。
重型機械行業及骨干國有企業
重型機械行業(簡稱重機)包括冶金機械、礦山機械、物料搬運機械等子行業，其核心部分是大型成套(線)技術裝備制造。重機的骨干企業都有大型鑄鍛件制造能力，以及研制專用重型加工設備的能力。
重機行業處于充分競爭市場，其“國之重器”的戰略地位更引人注目。60多年來，重機行業對我國工業發展、基本建設和國防建設做出了重大貢獻。目前，7個國有骨干大企業(一重、二重、北方重工、大連重工·起重、上重、太重、中信重工)在行業占有核心地位，也是行業技術創新的主力。
重機是典型的資本密集型和技術密集型行業。其產品批量小，專用性強，對投資品市場的波動十分敏感。2002-2012年，重機行業的營業收入翻了10倍，企業技術裝備普遍得到更新改造。骨干企業對冶金、電力、化工、礦山、建材、造船等基礎工業的設備國產化作出重要貢獻。我國大型鍛鑄件技術能力已居世界前列。但由于產能擴張過快，在此后市場低迷期，大型企業普遍陷入困境，面臨調整產能和轉型升級的繁重任務。
行業技術水平還存在短板：如電控等關鍵核心零部件技術和質量不過關，成套設備的工藝流程控制技術和設計技術薄弱，導致多數企業缺少對大型工業裝置的總體設計和工程總包能力，不得不依靠外企。一些重要裝備產品的性能質量未得到用戶充分認可。
國企經營管理方面的主要問題是市場規劃和風險控制不成熟，和用戶溝通不夠、市場反應不靈敏，管理制度相對粗放。
重機重點企業需要接單生產(有些屬于國家任務)，需要專門的產品設計及研制購置特殊裝備，故前期投資大、關鍵設備利用率低(如大飛機關鍵部件加工所需超大設備)，影響企業績效。不應該按一般市場標準要求這類企業。當然企業也需要改變發展思路，擴展業務范圍。
盡管在此輪經濟下行中，多數行業經營困難，但也有值得重視的亮點，這就是地方國企大連重工·起重和中信重工。
大連重工·起重：擁有風電和船用柴油機曲軸兩個新的拳頭產品，集團形成了“核心部件-關鍵設備-成套裝備”格局，部分核心部件得到了用戶認可。在主營領域具備成套裝備研發和總承包能力。集團成功研制了大型船用柴油機曲軸，打破了對進口的依賴。
中信重工：本世紀初并入中信集團。主要產品是礦山和建材成套生產裝備。通過改革激發了內生活力，企業大力投資研發，建設了工程-產品-工藝技術研發中心，掌握了成套裝備系列核心技術，產品實現由傳統機械向機械-電力電子結合的升級換代。企業已形成了系統研發設計-先進產能-全球營銷服務體系。
裝備制造業國企改革的基本經驗
從現實案例看國企做優做強的基本經驗
課題組對上述兩個行業的若干先進國企進行了調研。一重和用戶單位緊密合作、成功研發高性能冷熱軋機組，打破國外壟斷;濟南二機床在成型機床領域、中信重工在礦山、建材等領域中，其產品性能質量和服務水平均有長足進步，不僅在國內市場已占絕對優勢，在國際市場和西方企業比肩競爭。
濟南二機床是一家市屬國有獨資公司，在成套自動化鍛壓設備領域已經進入世界前三位。多年來，濟南二機床的幾屆領導班子始終堅持既定方針，不盲目跟風，心無旁騖、一以貫之，緊貼顧客需求、埋頭技術創新、落實科學管理，把產品和服務做優做精，在不斷提高效益的同時，實現創新能力增強提高—效益提高—員工待遇改善的良性循環。
縱觀這些優秀國企的成長歷程，它們之所以能取得優異成績，主要是做了到以下幾點：
第一，在開放合作的同時堅持獨立自主。積極尋求國際合作、努力學習國外先進技術，同時堅持中國法人對企業股權和企業經營管理關鍵環節的控制。保持經營管理自主權是企業自主創新和長遠發展的基礎，也是國家對戰略性企業保持可控性的前提。濟二的經驗是“合作好、合資不好”。中信重工與外國企業合作研發先進電機變頻技術時謝絕對方的合資建議，因為要“掌握自己的未來”。這也是日本、韓國從二流工業國躋身世界前列的一個基本經驗。我們一些企業在對外合作中沒有長遠戰略考量，只有短期目標，導致在合資談判中不能把握方向，失去獨立經營權，教訓是深刻的。
第二，具有成熟的市場意識和清晰的企業發展戰略。把握市場趨勢和行業技術發展方向，堅持技術研發和產品更新，在長期堅持中形成特有的技術能力和高素質技術隊伍，方能在競爭中最終脫穎而出。而且，工業裝備制造不像汽車那樣大批量生產，其市場趨勢是“個性化，專用化，定制化”，要求企業充分了解用戶的工藝特點，有技術積累、有能力響應客戶的個性化需求并提供解決方案，按時提供質量性能過硬的產品和周到的售后服務。不能達到這樣的境界，就只能做批量化大路貨，逐漸被邊緣化或被淘汰。
第三，貫徹科學管理和與時俱進的管理創新。全面落實科學管理各方面制度，特別是落實人事薪酬管理“三項制度”，對特定企業的既有傳統和人事關系照顧而不遷就，這是對企業領導人很高的要求。業內一位資深人士認為，濟二的成功沒有什么訣竅，就是把企業管理的基本原則一絲不茍、常年不懈地落實到每一個細節，在沒有“顯示度”的地方苦練內功。
需要指出的是，市場經濟中的國有企業，更要為員工著想、依靠廣大員工團結奮斗、努力向上，共享發展成果;更要發揚黨組織的先鋒作用。如中信重工制定“班子守則”端正黨風、正己服眾，建立“大工匠”制度，激勵員工鉆研技術和革新、全面發展。濟二發動全廠員工乃至職工家屬，同心協力為重大項目會戰做貢獻。職工對企業的歸屬感和主人翁意識，以及企業的社會責任意識，正是社會主義國有企業的政治優勢。
優秀國企經驗推廣的必需條件
上述基本經驗，對任何類型的企業都可借鑒。討論國企改革和發展則要明確：需要提供哪些基本的體制機制條件，才能讓國有企業充分發揮能動性，達到上述經營管理水平，為創建國際一流企業創造可能。以下幾條是必須具備的：(1)企業領導班子的任用，(2)充分的經營自主權，(3)有效的激勵機制，(4)合理的監督考評和風險管控。
有不少人認為，只有私營企業才有充分自主權，經營靈活、風險自擔且有長期打算;國有企業受行政管理束縛，不具備私營企業這些體制條件，必然搞不好。以濟二和中信重工等為代表的優秀國企，顛覆了“產權萬能論”。他們的經驗說明：在生產裝備制造這一充分競爭領域，國有企業在適宜的體制機制條件下，一定能夠經受市場考驗，不斷增強活力和競爭力。
我國的國企改革歷程近40年。從黨的十四屆三中全會(1994)至今已進行了多輪產權制度改革。“至2016年年中，全國國有及國有控股企業(不含金融類企業)改制面超過80%，國資委監管的央企及子企業改制面超過90%”。[3]目前國企管理體制的大框架，和國內市場經濟環境是大體適應的。發展混合所有制經濟要求各類資本交叉持股，從而有利于國有資本放大功能。就國有企業來說，應該按照現代企業制度的要求，完善政企關系和監督機制，督促企業健全治理機制、提高經營管理水平，針對不同類型國企的實際問題確定改革舉措。
優秀國企的經驗說明，企業競爭力要長期培養，外部政策環境需要相對穩定。如果產權或管理權歸屬的變動過于頻繁，企業領導人地位不定，員工人心不穩，必然干擾企業正常工作，好企業也會被拖壞。
從生產力的角度看也是這樣。現代裝備制造業的特點是前沿科技(控制、通訊、檢測、材料)和機械加工技藝(加工、裝配、調試)緊密結合。一個企業的技術優勢來自企業內技術團隊持久的努力和經驗資料的長年積累，只有外部環境相對穩定，技術人員和技工隊伍才能安心搞專業。一位機械工業資深領導說：
【“國外機床廠的關鍵工種及裝配調試技師都是50歲以上、懷有絕技的老技師，機床行業沒有幾十年的經驗教訓是培養不出一個合格的工程師與技師的。”[4]】
目前束縛國企活力的主要體制機制問題
黨的十八大以來，國資國企深化改革不斷推出新舉措，在進一步簡政放權、強化資產監管、推進國有資產投資(運營)公司試點、國企“混改”上市、企業重組和結構調整等方面有很大進展。
近幾年的實地調研和座談，普遍反映國企機制“不活”的問題仍大量存在，在政企關系方面尤為突出。目前，國有企業的財務、分配、人事等再現“九龍治水”狀態，企業在用人、分配、經營決策方面自主權越來越小，心有余力不足。[5]
第一，企業領導任用問題。國有企業干部的任期規定過死，調動頻繁，不利于企業競爭力的形成。經驗說明，一個企業核心領導團隊的形成、企業經營管理機制的完善，一般需要5年以上。選準了領導班子就要給他們時間，讓他們有責任心和長期打算。企業干部硬性退休的規定值得研究。人才是企業競爭力的基礎，尤其是企業管理和技術骨干。一般而言，一些企業家和專家在60-66歲時經驗和能力處于巔峰期，幾十年培養起來的高級技術人才(如精密機床制造、關鍵零部件制造的技師)到點退休，往往被私企或外企挖走，為競爭對手效力。優秀的企業領導人過早離職，更可能導致“人存事興，人亡事廢”。
第二，企業的工資決定權上收。現國企分配制度簡單對照行政系列，和全國各行業平衡，企業激勵機制無法按市場規律實施。激勵機制不到位，能干的、貢獻大的員工的積極性調動不起來，人才流失現象突出。
第三，投資自主權受限。重大投資決策須層層上報請示批復，但商機稍縱即逝。如無錫某民營企業為學習航空發動機關鍵部件的制造技術，出高價從國外聘請技術團隊。“這種事國有企業機制不允許做，誰能說清楚花這筆錢干什么用”。
第四，國企稅費負擔偏重，承擔更多的社會責任。國企占經濟總量約20%，上交稅金占全部稅金的38%;就企業上交稅費占企業毛利的比重看，國企為60%，私營和外資企業在30%-35%;2014年規模以上工業企業每100元主營收入納稅率，國有工業企業為8.53元，私人企業3.02元，外資企業為3.03元，國有工業企業稅負為其他企業的2.6倍。[6]
第五，多頭監管。政府各監管部門互不協調，各部門規定常不一致，企業無所適從。加強監督是為防止國有資產流失，但也要尊重市場規律，分清企業開支合理與不合理的界限;企業技術創新投資要冒風險，對企業經營合規的要求和做大做強國企的目標應該是一致的。嚴格監管如果導致企業縮手縮腳、失去進取精神，就違背了監管的初衷。國企領導感慨“做對100件事，錯了一件就是功不抵過”。需要形成協調一致的企業紀律檢查辦法，包括企業創新的容錯機制。建議管理部門對國有企業的管理，注重對企業關鍵事務的指導，特別是對領導班子和“一把手”的指導。
領導班子是決定企業成敗的第一位因素
在完善企業治理結構和改進體制機制中，對國企領導班子的建設應給予高度重視。企業領導班子，特別是企業“一把手”的素質和能力，決定了企業經營管理的水平和發展潛力。
好的機制、體制給人們提供了一個規則平臺，企業的運作和發展，興盛或衰落，是企業的領導和職工在這個平臺上發揮主觀能動性的結果。在同樣的體制下，企業的經營績效往往很不相同。業內資深人士早就指出
【“成也領導，敗也領導，一個企業的興衰，內因是起主要作用的，外因僅僅是條件”。[7] “一個成功的企業背后必然有一位優秀的企業家，一個蹩腳的經理人很容易就會搞垮一家企業”。[8]】
現代大企業的所有權和經營權是分立的，企業管理的核心在于把合適的管理人才放在合適的位置上。高素質的企業領導人是稀缺資源。國有骨干企業承擔產業技術升級或國家戰略任務，對企業領導者的選擇使用正確與否，不僅關系企業的命運，更可能牽動全局。這是深化國企改革的一個重要問題，值得高度重視。按現行體制，國有企業的主要領導人由組織部門任命。組織部門對國企干部的選任，標準掌握是否準確，任免、考評體制是否合理，用人是否得當，關系到國有經濟事業的成敗。
業內有人指出，濟南二機床的經驗難復制，難在選人，難在給優秀的企業領導人充分施展的空間。國企領導人要忠于國家和人民的托付，要懂得市場、懂得專業知識、具有領導能力。“有德無才難成事，有才無德辦壞事”。領導能力是在長期實踐中鍛煉出來的。十九大報告要求“注重在基層一線和困難艱苦的地方培養鍛煉年輕干部”，企業干部的選拔應注重工作業績和實際能力，不應過分強調學歷或招聘考試。
發現“千里馬”不易，當“伯樂”更不易。管理國企干部的部門和人員要懂得企業、行業和市場，最好有企業工作經驗。監督考核要正確掌握政治標準和專業標準，不徇私情、一碗水端平。干部管理機關的工作水平，直接決定著企業的命運。中央有關文件要求充分發揮國企黨組織的政治核心作用，抓好黨建工作。習近平同志說過，要“深入整治選人用人不正之風，堅持正確用人導向”。[9]在加強國企黨建的同時，也應該加強管理部門的作風建設。
關于產業政策的若干思考
中觀管理機制亟待健全
我國國企在工業中的分布主要存在兩種情況：在能源資源、冶金、化工、電力、軍工等部門，大型國企占主導或絕對優勢地位;在機械電子等高度競爭行業，行業集中度低，國企比重小。
在40年改革進程中，工業管理機構經歷了多次變革。自2003年國家經貿委撤銷后，國有工業企業按照資產的歸屬，由國資管理部門行使出資人職權，各行業協會協調行業內各種所有制企業。就機械行業來說，各細分子行業的行業協會職責，主要是統計、調研、監測、協調、建議，對企業的指導或約束作用十分有限。
我國國情決定，政府的職責除宏觀調控、市場監管、提供公共產品之外，必須具備中觀經濟管理的職能，如指導行業發展規劃的制定與貫徹，推動產業技術進步，以及具備一定的資源調配能力。我國很多重大技術裝備創新工程，從立項、研制、投產到進入實際運行，沒有權威機構的指導和協調是做不到的。產業政策的落實總要涉及具體企業，如何把握選擇的原則(國籍、所有制、規模、技術能力等)是繞不開的問題。
要重視改革開放中的產業安全問題
我國的對外開放，有效地促進了國內企業競爭力的提升，同時也加劇了對弱勢企業的淘汰。
世紀之交，一些地方政府曾通過引進外資“戰略投資者”推進國企改制。一批裝備制造排頭兵企業被跨國公司并購，使得企業多年積累的技術能力頃刻散失，或為國際競爭對手借機利用。國家設立了產業安全審查機制后，情況有所好轉。
就機床和重機行業看，兩個行業利潤率偏低，但不少企業是行業的骨干，有的承擔著國家戰略任務。如果這些企業在改革中被當作包袱“甩”掉，我國產業安全將受到嚴重威脅。實際上，這類令人痛心的案例反復上演。
客觀地看，我國制造業各子行業目前的競爭實力和國際巨頭相比還有很大差距。要全面推進產業升級戰略，必須確保本國產業的自主性，其前提是必須保有本國資本的控股地位，如此方能確保可控性和可動員性，自主創新才有可靠的平臺。從執政基礎、產業安全和國防安全的角度看，裝備制造業的核心部分，不能放棄國有企業的主導地位。
我們切不可“為改而改”，在改革中將行業精英、國之重器丟棄。國家只要放棄骨干企業的絕對控股權，企業就不再具有承擔政治責任或社會責任的義務。要按照(2015)22號文件規定，“堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表”。
對承擔國家戰略任務的裝備類國企的實際困難給予關注
裝備制造本身是資本密集型低利潤行業，其中國有企業的人員費用和稅費負擔高于私營企業;重機行業的國企因承擔重大加工任務，需投巨資配齊加工設備，其資產效益必然低;一些自行研制的、具有戰略意義的重大加工設備(如重型鍛壓機)，因加工對象是國家重點戰略產品，任務不飽滿，研制成本和運營成本很難收回。對承擔這類國家任務的大型國有企業，應該給以一定的政策支持。
要重視創新體系的建設
“十一五”以來，國家提出實施創新驅動戰略、提高自主創新能力，在推動裝備制造業優化重組、項目支持和推動科技進步方面給予許多政策支持。
《2006-2020國家科技發展綱要》的“04專項”是專門支持高端機床及關鍵零部件的科技專項。“04專項”取得了可喜的成果，不過在實施中還存在一些問題。例如專項承研企業實現局部技術突破之后未能有效推廣。其根本原因是行業共性技術研究機制缺失，產學研合作效果不理想。在科技體制改革中，原各工業部屬幾百家科研院所改制為企業，其初衷是將其推向市場、消除科研經濟“兩張皮”現象、推進技術成果的產業化應用。但這一改革的負面效果是，原有工業行業科技服務體系(應用基礎研究的研發推廣、共用設施、科技情報、標準、認證、行業經濟研究)被打散，原有科研成果積累中斷，產學研聯合研發和新技術推廣失去依托平臺，一些薄弱環節久攻不克。
當代裝備制造業的科技創新，需要多學科的聯合(先進設計、智能儀器儀表、加工工藝、控制等)，單個企業很難全部覆蓋。機械行業企業普遍偏小，研發實力不足，迫切需要科技支持，特別是應用型科技的支撐。企業和院校或科研院所的合作多不理想。一些企業投巨資自建科研機構，但規模和知識有限。如產品設計的數字建模仿真系統技術、經驗參數、數據庫等短板無法解決;材料、儀器儀表等基礎條件的科研水平差距甚大，需要企業投入巨資、多年堅持。這也是裝備制造業“重整機、輕零部件，重有形產品、輕軟件、輕共性技術基礎研究”這一老大難問題的原因之一。
總之，重視對共性技術的支持和推廣，是提高工業整體素質、提高自主創新能力的基礎。許多國家都建立基礎共性制造技術研發機構。例如德國弗勞恩霍夫協會，是歐洲最大的非盈利性工業應用研究機構，職責是做共性技術研究，開發新技術或系統解決方案。它介于大學和大企業之間，是推進應用技術研究成果向企業(特別是中小企業)轉移的平臺，研究范圍涵蓋幾乎所有工業部門。德國對工業共性技術研究的重視，是保持其工業強國地位的重要因素，非常值得我們借鑒。
產業優化升級政策應該是一個體系
國家出臺了很多振興裝備制造業的政策。目前，業內的意見集中反映在市場問題上，例如對進口設備(含零部件)多年實行免稅政策，放任外資競爭對手在華投資。我國裝備制造業已經進入世界“第二方陣”，不過在多數高端領域，產品質量、性能和服務水平還有相當差距。而同時，國內市場對西方裝備產品的信賴(包含盲目崇拜的成分)一時難以扭轉。
這種情況在重大工業設備方面尤其突出。國內用戶不愿用國產設備，國家支持研發的新產品拿不到訂單，高端市場被國外產品壟斷。用戶對國產新產品的性能和可靠性缺乏信任，而沒有使用方的檢驗，設備制造企業就得不到改進完善的機會，進而形成“怪圈”。市場信任的障礙沖不破，產業升級就舉步維艱。
當前國內裝備行業產能過剩，導致國內企業處于不利地位。設備購置招標歧視國產裝備，導致競相低價競標;甚至對技術相當成熟的國產設備也設定苛刻招標條件。輿論方面，對外國產品的缺陷有意隱瞞，對本國產品則百般挑剔。業內專家呼吁：對于裝備制造業的支持，給錢不如給政策，給政策不如給市場，說到根子是給訂單。在設備進口優惠政策下，國內高端設備的訂單很難拿到，再說要做大做強也是無米之炊。這是現實工作中的切膚之痛。培育持續穩定的、公平規范的市場，是當前的迫切問題。
要突破這一“怪圈”，既要發展公平競爭的市場、促進企業奮發自強;而國家的產業政策應該在“供給”和“市場”兩個方向發力：既在重點領域加強科技創新，也要鼓勵國內用戶采用國產裝備，國家重點項目的設備采購要向國內重點企業傾斜。對不同的細分行業，可根據實際市場情況采取有區別的政策。
一般來說，后進國家的產業升級必須克服兩個根本障礙：技術差距以及先進國的強勢競爭和壟斷。后進國家在貫徹發展戰略的各方面，需要有內在邏輯一致的政策思路，關鍵是處理好開放性和自主性的關系、政府干預和微觀活力的關系。
發展模式轉型和產業升級，國內企業必須作長期艱苦的努力。改革要服從發展大局、要兼顧社會公平(正確處理改革-發展-穩定的關系)，開放也要服從發展大局，服從國家安全利益(正確處理開放-發展-安全的關系)。要在科技政策、產業政策和市場政策方面進行通盤統籌和配套。
*該課題由中信改革發展研究基金會委托，完成于2018年3月。本文摘自主報告。課題組成員：高梁、楊青、章毅、孫喜、簡練、周建軍。機床行業和重型機械行業的分析文章，見本刊2018年第5期、第7期。
[1]新華社徐州2017.12.13電。
[2]我國現行工業行業統計中，一般把金屬制品、通用設備制造、專用設備制造、汽車、交通運輸設備、電氣機械及器材、電子通信計算機設備、儀器儀表與文化設備等制造業，稱為裝備制造業。除通用、專用設備外，其余行業都包括消費資料和生產資料產品，習慣認為其中80%產值是裝備類產品。
[3]肖亞慶：國務院關于國有資產管理與體制改革情況的報告，2016年6月30日在第十二屆全國人大常務委員會第二十一次會議上。
[4]沈烈初：《從現實與歷史剖析機床工具行業如何走出困境的思考》，中國工業報，2014年5月4日。
[5]中信改革發展研究基金會裝備工業問題座談會，2015年04月22日，見《經濟導刊》2015.06期。
[6]國務院國資委研究中心主任楚序平：《新常態、新改革、新任務——在廣東國有企業改革論壇上的發言》，2014年12月27日，經濟導刊2015.02期。
[7]沈烈初：《從現實與歷史剖析機床工具行業如何走出困境的思考》，中國工業報，2014年5月4日。
[8]邵寧，全國人大財經關于國有資產管理與體制改革工作情況的調研報告，2016年6月2日。
[9]2017年“兩會”期間，習近平在遼寧代表團的講話。
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